Der Präsident – Primus inter Pares

Innerhalb der originären Zuständigkeit des Hessischen Rechnungshofs – der externen Finanzkontrolle – ist der Präsident im Vergleich mit den übrigen Mitgliedern des Rechnungshofs ein gleichberechtigtes Mitglied innerhalb der Kollegialverfassung (Näheres hierzu auch im Kapitel „Unabhängigkeit als Wesensmerkmal der Finanzkontrolle“). Dieses unterscheidet sich vom Ressortprinzip, bei dem beispielsweise der Minister das Letztentscheidungsrecht hat. Von der Kollegialverfassung des Rechnungshofs sind jedoch die Bereiche zu trennen, bei denen der Präsident oder die Präsidentin die Verwaltung der Behörde führt. In diesem Zusammenhang obliegt ihm die Dienstherrenfähigkeit und Personalhoheit für die oberste Landesbehörde Hessischer Rechnungshof samt des ihm nachgeordneten Prüfungsamtes des Rechnungshofs. Gleiches gilt auch für seine alleinige Zuständigkeit im Sinne eines Ressortprinzips für die Bereiche Haushaltsführung, Dienstgebäude, innere Organisation und ähnliches. Für diese administrativen Tätigkeiten steht dem Präsidenten oder der Präsidentin eine eigene Abteilung (Präsidialabteilung) zur Verfügung.

Daneben gibt es noch zusätzliche Verpflichtungen, die der Gesetzgeber dem Präsidenten des Rechnungshofs als Person zugewiesen hat. Auch arbeitet der Rechnungshof beratend in Gremien der Landesregierung mit. Für diese Aufgaben gilt ebenfalls nicht das Kollegial-, sondern das Ressortprinzip. Das heißt, der Präsident entscheidet alleine. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um Tätigkeiten, die die Legislative einem unabhängigen, neutralen und kompetenten Sachwalter übertragen hat oder bei der die Landesregierung Wert auf einen Vertreter dieser Behörde legt. Diese Sonderaufgaben des Präsidenten werden nachfolgend vorgestellt:

  • Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften
  • Landesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung
  • Vorsitzender des Landesschuldenausschusses
  • Geschäftsführung der Konnexitätskommission
  • Mitwirkung in der Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung
Karikatur mit der Aufschrift Präsidiales Multi-Tasking

Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften

Die Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften (ÜPKK) ist eine eigenständige oberste Landesbehörde, die per Gesetz dem Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs übertragen wurde und organisatorisch an den Hessischen Rechnungshof angegliedert ist. Die ÜPKK prüft die kommunalen Körperschaften in Hessen, also Städte, Gemeinden, Landkreise, Zweckverbände und Behörden der kommunalen Mittelstufe (z.B. Rechnungsprüfungsämter). Dabei wählt die ÜPKK grundsätzlich einen vergleichenden Ansatz. Ziel ist es, die Kommunen kennzahlenbasiert und praxisorientiert im Sinne eines Best Practice-Vergleichs zu analysieren und Empfehlungen für die künftige Aufgabenwahrnehmung abzuleiten.

Die ÜPKK fasst ihre wesentlichen Prüfungsergebnisse einmal jährlich im sogenannten Kommunalbericht zusammen und legt diesen dem Landtag, der Landesregierung und den kommunalen Spitzenverbänden vor. Der Präsident des Rechnungshofs informiert hierüber die Medien und die Öffentlichkeit in einer Landespressekonferenz.

Zu diesem Bereich liegt in diesem Buch ein eigener Beitrag im Kapitel „Die Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften: Prüfer, Berater und Partner der Kommunen“ vor, auf den für weitere Informationen an dieser Stelle hingewiesen wird.

Landesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (LW)

Das Land hat im Jahr 2004 nach dem Vorbild auf Bundesebene den Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs, damals Herrn Professor Dr. Eibelshäuser, zum Landesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung bestellt. Hierzu wurden das Gesetz über den Hessischen Rechnungshof um den § 6a ergänzt und hierauf aufbauend Richtlinien für den Landesbeauftragten[1] erlassen. Seit Januar 2014 nimmt der aktuelle Präsident, Herr Dr. Wallmann, diese Funktion wahr.

Nach den Richtlinien für den Landesbeauftragten soll der LW durch Vorschläge, Gutachten oder Stellungnahmen auf eine wirtschaftliche Erfüllung der Landesaufgaben und eine dementsprechende Organisation der Landesverwaltung einschließlich ihrer Sondervermögen und Betriebe hinwirken. Der LW kann auf Anregung der Landesregierung, einzelner Landesminister, des Landtags bzw. seines Haushaltsausschusses oder aus eigener Initiative beratend tätig werden. Bei organisatorischen oder sonstigen Maßnahmen von erheblicher finanzieller Tragweite unterrichten die Landesminister den LW rechtzeitig in geeigneter Weise, soweit nicht der Hessische Rechnungshof nach §§ 102 und 103 Landeshaushaltsordnung zu unterrichten ist. Das Spektrum der Beratungen der letzten Jahre reicht von Vorab-Analysen von Konzepten und Planungen, der Beurteilung von Finanzierungsvarianten, Wirtschaftlichkeitsanalysen über Prozessanalysen bis hin zur Evaluation von Organisationsmaßnahmen oder sale-and-rent-back-Transaktionen. Auch Informations- und Schulungsveranstaltungen für Behörden werden seitens des LW auf Nachfrage veranstaltet. Gegenstand der Beratung kann jede staatliche Organisation oder Aufgabe sein. Entsprechend reichen die Beratungsthemen von der Verwaltungsdigitalisierung über die Korruptionsprävention bis zum staatlichen Liegenschaftsmanagement.

Der LW kann an Kabinettssitzungen auf seine Anregung oder auf Anregung eines Landesministers mit Zustimmung des Ministerpräsidenten teilnehmen. In dieser Eigenschaft nimmt der Präsident des Rechnungshofs aktuell an den Sitzungen des Kabinettsausschusses Staatsmodernisierung und Digitalisierung (KASMOD) beratend teil.

Auf Bitte des Landes und im Einvernehmen mit einer oder mehreren Kommunen berät der LW die hessischen Kommunen seit 2015 mit dem Ziel der Haushaltskonsolidierung. Hierbei berücksichtigt der LW auch seine Prüfungserfahrungen aus der Überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften. Bis Mitte 2021 fanden mehr als 200 Beratungsgespräche in den Kommunen bzw. im Innenministerium statt.

Vorsitzender des Landesschuldenausschusses

Aufnahme und Verwaltung der Schulden waren seit jeher im Fokus von Regierungen bzw. von Parlamenten. Dabei ging es um die Verwendung von Kreditmitteln in der Gegenwart, deren Tilgung und Zins erst in der Zukunft – in der Regel aus Steuermitteln – zu finanzieren waren bzw. sind. Deshalb wurde bereits im Jahr 1820 in Preußen eine von anderen Behörden abgesonderte „Hauptverwaltung der Staatsschulden“ errichtet. Nachdem Preußen eine neue Verfassung erhalten hatte, wurde die Staatsschuldenverwaltung ab dem Jahr 1850 durch eine Staatsschulden-Kommission kontrolliert. Sie bestand aus drei Mitgliedern des Bundesrates, drei Mitgliedern des Reichstages und aus dem Präsidenten der Rechnungsbehörde. Die Nachfolge der damaligen „Hauptverwaltung der Staatsschulden“ auf Bundesebene ist nach dem Gesetz zur Regelung des Schuldenwesens des Bundes die „Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH“, der auch die Kreditaufnahme für die Bundesverwaltung obliegt. Die Kontrolle ist inzwischen dem sogenannten Bundesfinanzierungsgremium übertragen. Diesem gehören durch Wahl 13 Mitglieder des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages an. Das Gremium wird vom Bundesministerium der Finanzen über alle Fragen des Schuldenwesens unterrichtet. Bei den Beratungen ist das Bundesministerium der Finanzen und der Bundesrechnungshof ständig vertreten.

Entsprechende Schuldenverwaltungen gibt es bei allen Bundesländern, die sich in Fragen der Organisation der Schuldenaufnahme an dem Gesetz zur Regelung des Schuldenwesens des Bundes (bzw. dessen Vorgängerregelungen) orientieren. Dabei hat Hessen nach dem Zweiten Weltkrieg mit dem Gesetz über die Aufnahme und Verwaltung von Schulden des Landes Hessen (Hessisches Landesschuldengesetz) vom 04.07.1949 (neugefasst am 27.06.2012) hinsichtlich der Kontrolle einen Sonderweg beschritten. Ausschlaggebend hierfür war, dass die Schuldenverwaltung in Hessen damals nicht als unabhängige Behörde, sondern als Verwaltung innerhalb der Aufsicht des Finanzministeriums unter Überwachung eines Landesschuldenausschusses organisiert wurde.

Im Kontext dieses Kapitels ist vor allem die Besetzung dieses Landesschuldenausschusses interessant, den es in dieser Form weder beim Bund noch bei den Ländern gibt. Nach § 7 des Hessischen Landesschuldengesetzes in der Fassung vom 27.06.2012 obliegt diesem Gremium die Überwachung der Schuldenaufnahme und -verwaltung. Er besteht aus drei gewählten Mitgliedern des Landtags und der Präsidentin oder dem Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs (ordentliche Mitglieder). Den Vorsitz führt die Präsidentin oder der Präsident des Hessischen Rechnungshofs. Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit gefasst, bei Stimmengleichheit gibt die Stimme der Vorsitzenden oder des Vorsitzenden den Ausschlag. Mit beratender Stimme können die Fraktionen des Landtags, auf die kein Sitz im Landesschuldenausschuss entfallen ist, jeweils ein Mitglied entsenden.

Der Landesschuldenausschuss ist demnach kein parlamentarisches Gremium, wie beispielsweise die Ausschüsse des Hessischen Landtags. Zwar ist er mit Parlamentariern besetzt, allerdings entspricht deren Zahl nicht dem Proporz der Fraktionsstärke. Vor allem aber ist ihr Vorsitzender ein Nichtparlamentarier, dessen Stimme bei Stimmengleichheit zudem den Ausschlag gibt.

Ein weiteres Novum ist, dass in Hessen die Kontrolle nicht auf einem Bericht des Finanzministers (oder der Finanzagentur) aufsetzt. Für die jährliche Prüfung kann der Landesschuldenausschuss vom Finanzministerium Auskunft über die Schulden verlangen und selbstständig prüfen. Alternativ kann er seinen Vorsitzenden, den Präsidenten des Rechnungshofs, beauftragen, diese Prüfung vorzunehmen. Entsprechend der Gesetzesnorm kann der Vorsitzende hierzu Bedienstete des Hessischen Rechnungshofs hinzuziehen. Seit Bestehen des Hessischen Landesschuldengesetzes nutzt der Landesschuldenausschuss diese Option. Deren Vorteile liegen auf der Hand: Zum einen ist der Landesschuldenausschuss „Herr des Verfahrens“ über die Themen und zum anderen kann er sich Fachleuten des Rechnungshofs bedienen.

Der Vorsitzende legt seinen ausführlichen jährlichen Schuldenbericht den Ausschussmitgliedern vor. Neben den klassischen Themen wie Schuldenverwaltung und -aufnahme, Zinsen und Tilgungen beschreibt er auch neue Finanzierungsinstrumente, das vergangene wirtschaftliche Umfeld der Kreditaufnahmen und gibt einen Ausblick auf die Erwartungen der Akteure des Finanzmarktes bzw. der wissenschaftlichen Institute. Diesen Schuldenbericht diskutiert der Ausschuss im Rahmen einer nichtöffentlichen Sitzung des Landesschuldenausschusses mit dem Finanzminister und seinen Fachleuten.

Durch den Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs als unabhängigem Vorsitzenden, die Wahl und Entsendung der übrigen Mitglieder – in der Regel die haushaltspolitischen Sprecher der Fraktionen – und der nichtöffentlichen Sitzung bietet der Ausschuss eine besondere Plattform. Hier können komplexe Fragen auf hohem Niveau außerhalb parteipolitischer Festlegungen offen diskutiert werden.

Nach der jährlichen Sitzung des Landesschuldenausschusses erstattet der Ausschuss einen eigenen Bericht an den Landtag, dem der Schuldenbericht seines Vorsitzenden als Anlage beigefügt ist. Das Plenum wird gebeten, den Bericht zur Kenntnis zu nehmen. In der Regel folgt dem das Parlament – mit oder ohne Diskussion. Gelegentlich wird der Bericht zuvor dem Haushaltsausschuss zur Beratung zugewiesen.

Da der Bericht des Ausschusses gemeinsam mit dem Schuldenbericht des Vorsitzenden als Landtagsdrucksache zur Verfügung stehen, werden sie damit auch öffentlich. Dadurch wird in jedem Jahr Transparenz über die Höhe die Schuldenaufnahme und -verwaltung hergestellt.

Geschäftsführung der Konnexitätskommission

Nach vorheriger Volksabstimmung wurde zum 18.10.2002 der Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen geändert. Mit Absatz 6 wurde das Konnexitätsprinzip in die Verfassung aufgenommen. Verkürzt gesagt ist damit gemeint, dass mit den Gemeinden eine Regelung über die Kostenfolgen zu treffen ist, wenn sie durch Landesgesetz Aufgaben übertragen bekommen. Dies folgt dem geflügelten Motto: „Wer bestellt, der bezahlt!“ Vergleichbare Regelungen gibt es inzwischen in allen Landesverfassungen. Sie folgten einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen aus dem Jahre 1985. Dort wurde festgestellt: „Da die Übertragung von Aufgaben auf die Kommunen ohne Erstattung der zusätzlichen Kosten zwangsläufig zu Lasten der Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben geht, weil sie die finanziellen Mittel für diese mindert, kann sich infolge der Übertragung eine Aushöhlung der finanziellen Basis der Selbstverwaltung ergeben.“ Im Rahmen der Verfassungsänderung in Hessen wurde bestimmt, dass das Nähere durch ein Gesetz geregelt wird.

Ein solches wurde am 07.11.2002 vom Parlament unter dem Namen „Gesetz zur Sicherstellung der Finanzausstattung von Gemeinden und Gemeindeverbänden“ verabschiedet. Gegründet wurde eine Kommission, die jährlich vor Beginn der Haushaltsberatungen dem Landtag einen Bericht über die Folgen der Aufgabenveränderungen bei Gemeinden erstatten soll. Diese Berichte sollen auf Grundlage vom Finanzministerium aufgearbeiteter Daten erstellt werden. Der Bericht entfällt, wenn zwischen dem Landtag oder der Landesregierung und den Kommunalen Spitzenverbänden Einvernehmen besteht.

Der Kommission gehören an

  • die Präsidentin oder der Präsident des Rechnungshofs als vorsitzendes Mitglied,
  • je ein von den hessischen Kommunalen Spitzenverbänden entsandtes Mitglied,
  • drei von der Landesregierung entsandte Mitglieder, von denen eines dem Finanzministerium angehören muss sowie
  • zwei weitere Mitglieder, die über besondere finanzwissenschaftliche Kenntnisse und Erfahrungen verfügen müssen.

Die Geschäftsführung der Konnexitätskommission liegt bei der Präsidentin bzw. dem Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs.

Das Gesetz zur Sicherstellung der Finanzausstattung von Gemeinden und Gemeindeverbänden konnte bislang die daran gestellten Erwartungen überwiegend nicht erfüllen. Das hat dazu geführt, dass es bis dato nur ganz wenige Anrufungen der Konnexitätskommission gegeben hat. Als ein Mangel wird gesehen, dass die Kommission ihrerseits nicht verbindlich festlegen kann, ob eine landesrechtliche Regelung überhaupt einen Konnexitätsfall auslöst. Nachteilig ist zudem, dass die Anrufung der Kommission die Frist für eine Grundrechtsklage nicht unterbrechen kann. Das kann dazu führen, dass parallel zur Anrufung der Kommission bereits eine Grundrechtsklage erhoben wird.

Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung

Die Hessische Landesregierung räumt dem Bürokratieabbau einen hohen Stellenwert ein und ist bestrebt, Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen durch Gesetze und Verordnungen so wenig wie möglich zu belasten. Allerdings dürfen Gesetzgeber und Verwaltung auch nicht in ihrer notwendigen Arbeit beeinträchtigt werden. In jedem Fall sollen die geltenden Regelungen für alle Anwender und Adressaten verständlich formuliert sein. Hierzu wurde bereits im Jahr 1991 die Arbeitsgruppe Verwaltungsvereinfachung (AVV) gegründet, zunächst mit einem etwas eingeschränkteren Arbeitsauftrag, seit 1999 aber als vollwertige Normprüfstelle des Landes.

Die AVV berät über ihr vorzulegende Vorschriften-Entwürfe der Ressorts und entwickelt Verbesserungsvorschläge mit dem Ziel der Reduzierung von Vorschriften und Standards. Ihre Prüffelder betreffen die Notwendigkeit, Zweckmäßigkeit, Kostenwirksamkeit, Verständlichkeit und Vollzugseignung der vorgelegten Normen. Darüber hinaus befasst sie sich mit befristeten Vorschriften und deren Evaluation. Ihr dritter Schwerpunkt ist die Prüfung der Wirksamkeit von Förderprogrammen.

Derzeit wird die AVV vom Staatssekretär des Finanzministeriums, Herrn Dr. Martin J. Worms, geleitet. Weitere Mitglieder sind aktuell je zwei Abteilungsleiter des Finanzministeriums und des Innenministeriums sowie ein Abteilungsleiter des Wirtschaftsministeriums. Zudem gehört als jährlich rotierendes Mitglied eine Abteilungsleiterin bzw. ein Abteilungsleiter aus einem anderen Ressort dem Gremium an. Der Rechnungshof nimmt mit einer Vertreterin bzw. einem Vertreter beratend an den Sitzungen der AVV teil. Die in der Staatskanzlei angesiedelte Geschäftsstelle organisiert die Sitzungen, bereitet diese vor, dokumentiert die Ergebnisse und übernimmt die Kommunikation mit den Ressorts.

[1] Vgl. Richtlinien für die Tätigkeit des Landesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung in der Fassung vom 11.12.2015, StAnz. 2016, S. 149.