Die Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften: Prüfer, Berater und Partner der Kommunen

19. bis Ende des 20. Jahrhunderts

Gemeindeprüfungen im Großherzogtum Hessen

Kommunale Selbstverwaltung und -verantwortung ist ein hohes Gut. Schon vor über 200 Jahren war in der hessischen Verfassungsurkunde von 1820 von ihr die Rede. Artikel 45 besagte:

Die Angelegenheiten der Gemeinden sollen durch Gesetz geordnet werden, welche als Grundlage die eigene, selbständige Verwaltung des Vermögens durch von der Gemeinde Gewählte, unter Aufsicht des Staates aussprechen wird. Die Grundbestimmungen dieses Gesetzes werden einen Bestandteil der Verfassung bilden.“[1]

Dorfschulze aus dem Odenwalde

Ein Jahr später (1821) wurde Artikel 45 aufgegriffen und es trat eine auf dem Prinzip der Gemeindefreiheit beruhende Gemeindeordnung in Kraft. Indes gab es einen verfassungsmäßigen Vorbehalt der Oberaufsicht des Staates. Die dazu berufenen Staatsbehörden hatten nicht nur im allgemeinen die Legalität der Gemeindeverwaltung, sondern auch bei einzelnen Gemeindeangelegenheiten ein spezielles Mitwirkungsrecht (wie die Genehmigung wichtiger Verwaltungsakte).[2]

Die ebenfalls seit 1821 bestehende Rechnungskammer bekam im Jahre 1832 die Gemeindeprüfungen zugewiesen. Zwanzig Jahre später (1852) wurde die bestehende Rechnungskammer in eine Oberrechnungskammer umgewandelt. Ihr oblag im Großherzogtum die Rechnungskontrolle. Der Aufgabenumfang war groß: Der Revision und dem Abschluss durch die Oberrechnungskammer unterlagen im Jahr 1905 die Rechnungen von 150 staatlichen Fonds und 2.100 Gemeinden, Kirchen und Stiftungen.[3]

Inhaltlich war die Revision sowohl auf die rechnerische Richtigkeit der Gemeinderechnungen als auch auf die Befolgung der einschlägigen Gesetze und Vorschriften zu richten. Zum Zwecke der Durchführung der Revisionstätigkeiten konnte sie von den Behörden alle erforderlichen Auskünfte, Aktenvorlagen etc. verlangen.[4]

Die Hessische Gemeinderechnungskammer als NS-Gemeindeprüfungsanstalt

Am 31.03.1937 wurde die Oberrechnungskammer in Darmstadt aufgelöst. An ihre Stelle trat der Rechnungshof des Deutschen Reiches in Potsdam mit mehreren Außenstellen. Zum Zwecke der Gemeindeprüfungen wurde direkt zum 01.04.1937 die „Hessische Gemeinderechnungskammer“ installiert. Interessant ist, dass kein Parlament, sondern der Reichsstatthalter als „Länderchef“ das Gesetz zur Gemeinderechnungskammer beschlossen hat (siehe Abbildung).

Gesetz über die Hessische Gemeinderechnungskammer vom 13.04.1937

Mit Erlass vom 24.08.1944 wurde die Tätigkeit der Gemeinderechnungskammer stillgelegt.[5] Bei einem Luftangriff mit der Folge einer vollständigen Aktenvernichtung am 11.09.1944 war die in Darmstadt ansässige Dienststelle der Gemeinderechnungskammer zerstört worden. „Das Personal war nach dem Einmarsch der Amerikaner in den Ruhestand versetzt oder anderen Dienststellen zugewiesen worden. Die Auflösung wurde im Juni 1946 angeordnet.“[6]

Nachkriegszeit: Fehlen einer überörtlichen Prüfung der Kommunen

Unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg sah die Hessische Gemeindeordnung vom 21.12.1945[7] die Errichtung einer besonderen Anstalt des öffentlichen Rechts für die überörtliche Prüfung vor. Im Gegensatz zur örtlichen Rechnungsprüfung durch die Rechnungsprüfungsämter in den Kommunen ist eine solche indes lange nicht errichtet worden. Aus Sicht des Hessischen Rechnungshofs konnte die „örtliche Prüfung als ausreichende Gewähr für eine einwandfreie Haushalts- und Wirtschaftsführung nicht angesehen werden, weil die damit betrauten Rechnungsprüfungsämter nicht unabhängig, sondern Bestandteil der Gemeindeverwaltungen sind, deren Rechnungen sie zu prüfen haben.“[8]

In den Bemerkungen 1960 hat der Rechnungshof das Problem des Fehlens einer unabhängigen, überörtlichen Rechnungsprüfung abermals aufgeworfen: „Da seit 17 Jahren eine überörtliche Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der (Kommunen) (…) nicht mehr stattgefunden hat, hat der Rechnungshof Ende Oktober 1961 durch Schreiben an den Minister der Finanzen das Fehlen der (…) gesetzlich zu regelnden überörtlichen Prüfung erneut zur Sprache gebracht. (…) Der Finanzminister hat Anfang November 1961 den Innenminister um eine baldige Stellungnahme zu dem Schreiben des Rechnungshofs gebeten. Dieser hat seitdem von einem Fortgang der Angelegenheit nichts mehr erfahren.“[9]

Überlegungen zur Errichtung einer überörtlichen Prüfungseinrichtung kamen – soweit ersichtlich – erst im Jahr 1974 wieder auf die Agenda. Ausweislich einer „Koalitionsvereinbarung aus jener Zeit (waren) die Voraussetzungen für eine überörtliche Prüfung durch den Landesrechnungshof oder eine andere Prüfungseinrichtung zu schaffen (…).“[10] Die bis dato ausbleibende Umsetzung des ausdrücklichen Gesetzbefehls war politisch präsent. Hervorzuheben ist, dass in den 70er und 80er Jahren mehrere Gesetzentwürfe mit dem Gegenstand der überörtlichen Prüfung aus der jeweiligen Landtagsopposition stammten. Die Bemühungen verliefen im Sande: Erst nach der „Wende“ wurde das Thema in 1992 erneut von der Landtagsopposition angestoßen. Nach einem fast zweijährigen Beratungsverfahren u.a. unter Einbezug der Kommunalen Spitzenverbände wurde die „höchst fragwürdige Sonderstellung Hessens, keine überörtliche Prüfung eingerichtet zu haben“[11] revidiert.

Errichtung der ÜPKK beim Hessischen Rechnungshof

Diese Prüfungslücke zwischen der existierenden örtlichen Rechnungsprüfung als eine Art „Selbstprüfung“ und einer unabhängigen überörtlichen Rechnungsprüfung als „Fremdprüfung“ wurde in der Amtszeit des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs Müller geschlossen. Professor Udo Müller, geboren am 23.10.1943 wurde am 01.08.1989 zum Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs ernannt. Durch seine vorangegangenen Tätigkeiten als Bürgermeister von Bruchköbel und hauptamtlicher Stadtrat in Frankfurt am Main hatte er einen starken kommunalen Bezug.

Durch das am 01.01.1994 in Kraft getretene Gesetz zur Regelung der Überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG[12]) wurde die Zuständigkeit der überörtlichen Prüfung dem Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs übertragen.

Präsident Udo Müller war bis zu seinem Tode am 09.01.2001 Präsident des Hessischen Rechnungshofs und damit sieben Jahre für die Überörtliche Prüfung verantwortlich. Neben dem Aufbau einer überörtlichen Finanzkontrolle der hessischen Kommunen zeichnete er sich als „Kritiker der Finanzpraktiken in öffentlichen Verwaltungen (und) Bekämpfer von Korruption und öffentlicher Misswirtschaft im Lande“ [13] aus.

Karikatur von Kommunen unter der Lupe

Tätigkeitsfelder und Selbstverständnis der Überörtlichen Prüfung

Neutralität, Rechtsstellung und Output

Seit über einem Vierteljahrhundert besteht die ÜPKK. Durch die Ansiedlung direkt beim Präsidenten als Ein-Mann-Behörde unterliegt sie nicht dem Kollegialsystem des Rechnungshofs. Die unabhängige Sichtweise auf die Kommunalfinanzen gepaart mit fachlicher Qualität macht die Überzeugungskraft und Glaubwürdigkeit der ÜPKK aus.[14] Mit ihren Empfehlungen und Beratungsansätzen unterstützt sie kommunale Entscheidungsträger, ohne Rechts- oder Fachaufsicht zu sein.[15]

Die ÜPKK hat sich seit ihrem Bestehen zu „einem wichtigen Akteur für generationengerechte Kommunalfinanzen entwickelt.“[16] Die Arbeitsleistung von 1994 bis heute ist beachtlich: Bislang wurden einschließlich des Jahres 2021 zusammengenommen 238 Vergleichende Prüfungen angestoßen. In diese Prüfungen sind weit über 3.000 Körperschaften integriert. Anhand der geprüften Risiken und den Körperschaften aufgezeigten Ergebnisverbesserungspotenzialen wird die Bedeutung der ÜPKK noch deutlicher. Allein in den Kommunalberichten von 2014 bis 2020 wurde bei insgesamt 652 geprüften Körperschaften ein Prüfvolumen von 33,7 Mrd. Euro durchleuchtet. Und es wurden dabei bei den Geprüften Ergebnisverbesserungspotenziale von 956,9 Mio. Euro aufgezeigt.[17]

Prüfung und Beratung

Seit dem Jahr 2019 untergliedert sich die Abteilung in zwei Referate: Ein Prüfungsreferat sowie ein Grundsatz- und Beratungsreferat (siehe Abbildung).

Zwei-Referate-Lösung

Das Prüfungsreferat prüft grundsätzlich auf vergleichenden Grundlagen. In einer Vergleichenden Prüfung werden regelmäßig etwa 15 bis 20 Körperschaften nach den Prüfungsmaßstäben Rechtmäßigkeit, Sachgerechtheit und Wirtschaftlichkeit untersucht. Nach Abschluss des sog. „kontradiktorischen Verfahrens“ erhält jede geprüfte Körperschaft einen individuellen Schlussbericht. Alle zentralen Ergebnisse von allgemeiner Bedeutung fasst die Überörtliche Prüfung einmal jährlich im Kommunalbericht zusammen. Die nachfolgende Abbildung zeigt diese und weitere Prüfungsgrundsätze.

Prüfungsgrundsätze

In der Praxis ergeben sich zwei verschiedene Prüfungsformen: Haushaltsstrukturprüfungen und Fachprüfungen. In den klassischen Haushaltsstrukturprüfungen wird die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung der kommunalen Körperschaften beleuchtet. Fachprüfungen hingegen beziehen sich auf ausgewählte kommunale Aufgabenbereiche.[18] Durch die Beauftragung von Wirtschaftsprüfern und anderen geeigneten Dritten kann das hierfür benötigte spezielle Fachwissen „eingekauft“ werden. Insbesondere bei Fachprüfungen führt dies tendenziell zu höherer Akzeptanz bei den geprüften Körperschaften.

Alle prüfungsübergreifenden Themen von grundsätzlicher Bedeutung für die Kommunalfinanzen bearbeitet das Grundsatz- und Beratungsreferat mit eigenem Personal. Das betrifft Kommunalfinanzanalysen, etwa für den allgemeinen Teil der Kommunalberichte genauso wie Projekte zur Haushaltskonsolidierung, Verbuchungsfragen, der Bereitstellung offener Daten usf. Daneben ist in diesem Referat die Kommunal-Beratung des Landesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit organisatorisch angesiedelt, die die Kommunen in allen denkbaren Kommunalfinanzthemen unterstützt. Die originäre Prüfung und die Beratung sind personell strikt voneinander getrennt.[19]

Leitprinzip der Generationengerechtigkeit

Für die ÜPKK sind dauerhaft ausgeglichene Kommunalhaushalte kein Selbstzweck. Sie sind vielmehr Ausdruck der in der Hessischen Gemeindeordnung verankerten Verpflichtung zur stetigen Aufgabenerfüllung (etwa § 19 Abs. 1 HGO[20]). Kommunen können ihren Verpflichtungen auf Dauer nur nachkommen, wenn ihre Erträge ausreichen, um die für die Aufgaben notwendigen Aufwendungen auch in Zukunft tätigen zu können.[21] Das setzt sowohl eine bedarfsgerechte Finanzausstattung seitens des Landes als auch Haushaltsdisziplin der Kommunen voraus.

Zentrales Element eines ausgeglichenen Haushalts ist der Ausgleich des (Ordentlichen) Ergebnisses. Das gilt als finanzwissenschaftliche Faustformel für Generationengerechtigkeit: Jede Generation soll die von ihr verbrauchten Ressourcen (Aufwendungen) selbst erwirtschaften (Erträge). Dauerhafte Defizite, mithin Abstriche bei der finanziellen Leistungsfähigkeit, würden ansonsten die Handlungs- und Entscheidungsfreiheiten nachfolgender Generationen einschränken. Unausgeglichene Haushalte schränken Selbstverwaltungsmöglichkeiten und kommunalpolitische Prioritätensetzung ein, beispielsweise auf dem Feld freiwilliger Leistungen.

Der mittlerweile in Gesellschaft, Politik, Medien und Wissenschaft immer öfter gebräuchliche Begriff der Nachhaltigkeit baut auf den Gedanken der Generationengerechtigkeit auf. Eine Legaldefinition gibt es nicht. Gängige Nachhaltigkeitsdefinitionen fokussieren die drei Dimensionen Ökonomie, Ökologie und Soziales (siehe Abbildung).

Dimensionen der Nachhaltigkeit

Mit einem deutlichen Votum in der Volksabstimmung am 28.10.2018 wurde die Bedeutung der Nachhaltigkeit in Hessen durch die Aufnahme als Staatsziel in die Landesverfassung aufgewertet. Die Kommunen sind diesem Staatsziel (Artikel 26c Hessische Verfassung: „Der Staat, die Gemeinden und Gemeindeverbände berücksichtigen bei ihrem Handeln das Prinzip der Nachhaltigkeit, um die Interessen künftiger Generationen zu wahren.“) verpflichtet.[22] Ohne regelmäßigen Haushaltsausgleich müssen langfristig alle kommunalen Projekte auf den Feldern Soziales und Ökologie mangels finanziellem Fundament scheitern.

Unverändertes Anliegen der Überörtlichen Prüfung bleibt es deshalb, den Kommunen Handlungsoptionen und Konsolidierungsansätze aufzuzeigen. So wird ein Teil dazu beigetragen, dass die Kommunalfinanzen gesund bleiben und die Kommunen ihre Aufgaben stetig erfüllen können. „In den Prüfungen werden kommunale Problembereiche identifiziert und in der Praxis erprobte Lösungen aufgezeigt.“[23] Das stärkt die kommunale Selbstverwaltung.

Fazit

Über die Jahre hat sich die ÜPKK zu einer länderübergreifend anerkannten Institution auf dem Feld der Kommunalfinanzen entwickelt. Insgesamt geben die Vergleichenden Prüfungen Informationen über Erfolgsfaktoren kommunalen Handelns. Sie decken gleichsam Schwachstellen auf.

Aus diesem Grund sind die allgemeinen Empfehlungen nicht nur an die geprüften kommunalen Körperschaften gerichtet, sondern können für alle Kommunen hilfreich sein. Es gilt der Grundsatz Hilfe zur Selbsthilfe. Nicht zuletzt empfiehlt die ÜPKK seit Jahren, konsequent die Substanz der notwendigen kommunalen Einrichtungen zu erhalten.

Die Überörtliche Prüfung ist unabhängiger Prüfer und – mehr denn je – Berater und Partner der kommunalen Familie.

Literaturverzeichnis

Bergsträsser, Ludwig: Befreiung, Besatzung, Neubeginn: Tagebuch des Darmstädter Regierungspräsidenten 1945–1948, herausgegeben von Walter Mühlhausen, München 1987.

von Calker, Wilhelm: Das Staatsrecht des Großherzogtums Hessen, Tübingen 1913.

Gnädinger, Marc/Volk, Felix: Statistische Bedeutung des Umweltschutzes für die Kommunalfinanzen, in: Verwaltungsrundschau, 67. Jahrgang 2021, S. 81–86.

Keilmann, Ulrich/Nickel, Stefan/Gnädinger, Marc: 25 Jahre Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen, in: Verwaltungsrundschau, 65. Jahrgang 2019, S. 230–232.

Keilmann, Ulrich/Volk, Felix: Vergleichende überörtliche Prüfungen in Hessen, in: Hill, Hermann/Mühlenkamp, Holger (Hrsg.): Neue Wege in der Finanzkontrolle, Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer 237 (2019), Berlin 2019, S. 49–62.

o.V.: Todestag Udo Müller, in: Hessischer Bildungsserver, Internet: https://djaco.bildung.hessen.de/termine/gedenktag/januar/hist_01-09-2001..., Abfrage 10.06.2021.

Schwarting, Gunnar: Haushaltskonsolidierung in Kommunen – Leitfaden für Rat und Verwaltung, 2. Auflage, Berlin 2006.

Stöhr, Andreas (2014): Seit 20 Jahren kurz und gut: das ÜPKKG, in: Hessische Städte- und Gemeinde-Zeitung, 42. Jahrgang 2014, S. 274–282.

Stöhr, Andreas (2021): Kommentierung zu § 132 HGO, in: Rauber, David et al. (Hrsg.): Hessische Gemeindeordnung, 4. Auflage, Wiesbaden 2021.

Wallmann, Walter/Heck, Stefan: Fünf Jahre landesseitige Kommunalberatung in Hessen, in: Junkernheinrich, Martin et al. (Hrsg.): Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2-2020 – Finanzföderalismus im ersten Jahr der Pandemie-Krise, Berlin 2020, S. 297–312.

Zeller, Wilhelm: Das Budgetwesen der Gemeinden im Großherzogtum Hessen, in: FinanzArchiv, 11. Jahrgang 1894, S. 449–485.

[1] Verfassungs-Urkunde des Großherzogtums Hessen vom 17.12.1820, Reg.-Bl. 1820, S. 353-554, Artikel 45.

[2] Vgl. Zeller, S. 867.

[3] Vgl. VLGH 33. LT II 1905/08 Prot. 88 (04.03.1908), S. 2409.

[4] Vgl. Calker, S. 203.

[5] Vgl. HStAD, Abt. R 1 B, Nr. 22589.

[6] Bergsträsser, S. 92.

[7] GVBl. I 1946, S. 1.

[8] Rechnungshof des Landes Hessen, Denkschrift über die hauptsächlichsten Ergebnisse der Prüfung der Rechnungen des Landes Hessen für das Rechnungsjahr 1952, A Tz. 8.

[9] Rechnungshof des Landes Hessen (1962), Bemerkungen zur Haushaltsrechnung des Landes Hessen für das Rechnungsjahr 1960, Drs. 5/5, A Tz. 5.

[10] Stöhr (2021), S. 653.

[11] Ebenda, S. 655.

[12] GVBl. I 1993, S. 708.

[13] o.V.

[14] Vgl. Keilmann/Nickel/Gnädinger, S. 232.

[15] Vgl. Keilmann/Volk, S. 62.

[16] Keilmann/Nickel/Gnädinger, S. 232.

[17] In Aktualisierung und Erweiterung von Keilmann/Nickel/Gnädinger, S. 232. Ohne die Berücksichtigung des Zweiunddreißigsten Zusammenfassenden Bericht „Nachschau Betätigung bei Sparkassen“ aus 2019, Drs. 20/318.

[18] Vgl. Stöhr (2014), S. 278.

[19] Vgl. Wallmann/Heck, S. 302.

[20] Hessische Gemeindeordnung (HGO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 07.03.2005, letzte berücksichtigte Änderung: Gesetz vom 11.12.2020 (GVBl. I 2020, S. 915):

      § 19 Öffentliche Einrichtungen, Anschluss- und Benutzungszwang

      (1) Die Gemeinde hat die Aufgabe, in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für ihre Einwohner erforderlichen wirtschaftlichen, sozialen, sportlichen und kulturellen öffentlichen Einrichtungen bereitzustellen.

[21] Vgl. Schwarting, Rn. 2 f.

[22] Vgl. Gnädinger/Volk, S. 81.

[23] Der Präsident des Hessischen Rechnungshofs, Kommunalbericht 2020, Drs. 20/3456, S. III (Vorwort).