Innere und äußere Modernisierung des Hessischen Rechnungshofs

Gespräch zwischen Professor Dr. Manfred Eibelshäuser und Dr. Walter Wallmann

Herr Professor Eibelshäuser, wie hat sich der Hessische Rechnungshof in Ihrer Amtszeit verändert? Was waren in Ihrer Amtszeit die herausragenden Themen und wie hat sich dies auf die Binnenstruktur des Hauses ausgewirkt?

Der Beginn meiner Amtszeit war vor allem durch die Einführung der Doppik im Land Hessen geprägt. Dies stellte einen vollständigen Paradigmenwechsel dar: zusätzlich zu den Einnahmen und Ausgaben rückten jetzt vor allem Aufwand und Ertrag bzw. Kosten und Leistungen in den Fokus der Rechnungslegung und damit auch der Finanzkontrolle. Genauso wie sich die Landesverwaltung organisatorisch und personell an die Rahmenbedingungen der Doppik anpassen musste, stand auch der Rechnungshof vor der Herausforderung, seine Binnenstruktur an diese neue Situation – und die damit verbundenen veränderten Prüfungsaufgaben – anzupassen. Dabei war schnell klar, dass für eine moderne Finanzkontrolle in Zeiten der Doppik die folgenden (Personal-)Voraussetzungen gegeben sein sollten:

Neben den traditionellen Verwaltungskompetenzen bedurfte es zusätzlicher betriebswirtschaftlicher und wirtschaftsrechtlicher Kompetenz. Jede Prüfungsabteilung sollte deshalb auf der Referatsleitungsebene über eine Juristin / einen Juristen, eine Wirtschaftswissenschaftlerin / einen Wirtschaftswissenschaftler sowie eine Verwaltungsspezialistin / einen Verwaltungsspezialisten verfügen. „Führungs“-Kräfte bedürfen nicht nur fachlicher Expertise, sondern müssen auch Führungskompetenz und soziale Fähigkeiten mitbringen.

Durch die Einführung der Doppik ergaben sich auch Fragen hinsichtlich der Bilanzierung und Abschlusserstellung. Hier stellte sich für das Land die Frage, wie und von wem der jetzt zu erstellende Jahresabschluss geprüft werden konnte und sollte. Konkret stand die Frage im Raum, ob der Rechnungshof nicht diese Aufgabe übernehmen könnte. Dies hätte jedoch bedeutet, dass hierfür innerhalb des Rechnungshofs eine neue große Abteilung hätte geschaffen werden müssen, deren Personalstärke sich an der Spitzenbelastung im ersten Halbjahr hätte orientieren müssen. Angesichts der äußerst positiven Erfahrungen mit der dem Präsidenten des Rechnungshofs zugeordneten Überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften, die sich bei der Erfüllung ihrer Prüfungsaufgaben im Vergabeverfahren ausgewählten Wirtschaftsprüfern bedient, wurde entschieden, dieses System auch für die Prüfung der Jahresabschlüsse der Ressorts und für den Gesamtabschluss des Landes einzusetzen. Dieses Modell hatte den Vorteil, dass nicht neues qualifiziertes Personal im Umfang einer großen Abteilung rekrutiert werden musste, sondern dass per Vergabewesen geeignete Wirtschaftsprüfungsgesellschaften ausgewählt und beauftragt wurden. Die „Steuerung“ der Wirtschaftsprüfer und die Verantwortung für deren Arbeit verblieb jedoch beim Rechnungshof, der zudem – aufbauend auf den Testaten der Wirtschaftsprüfer – den Gesamtabschluss feststellte. Zunächst bestand die Aufgabe des Rechnungshofs jedoch hauptsächlich darin, das Land bei der Einführung der Doppik und der Erstellung der Eröffnungsbilanzen zu beraten und zu unterstützen.

Mit der Einführung der Doppik hielt im Land auch außerhalb der Haushaltsbereiche eine stärkere Fokussierung auf die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns Einzug. Hieraus ergab sich für das Land die Herausforderung, wer die Verwaltung bei der Umstellung auf den Produkthaushalt und die damit verbundene Ergebnissteuerung unterstützen konnte. Hier boten sich zunächst die privatwirtschaftlichen Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsunternehmen an. Um nicht ausschließlich externen Sachverstand „teuer“ einkaufen zu müssen, führte das Land 2004 – nach dem Vorbild des Bundes – den Landesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (LW) ein. Der LW soll durch Vorschläge, Gutachten und Stellungnahmen auf eine wirtschaftliche Aufgabenerfüllung und eine dementsprechende Organisation der Landesverwaltung hinwirken. Diese Aufgabe wurde dem Präsidenten des Rechnungshofs übertragen.

Mit der Übertragung dieser Aufgabe veränderten sich wiederum Organisation und Personal des Rechnungshofs: Die dem Präsidenten zugeordnete Aufgabe wurde zunächst in der Präsidialabteilung angesiedelt. Dort wurde im Wege des Projektmanagements für jede Beratungsaufgabe ein interdisziplinäres Team aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Prüfungsabteilungen des Rechnungshofs zusammengestellt. Dieses Team wurde durch Führungskräfte der Präsidialabteilung geleitet. Nach Ende des Beratungsprojekts wurden die Projektteams aufgelöst und die Prüferinnen und Prüfer des Projektteams wieder den ursprünglichen Abteilungen zugeordnet.

Herr Präsident Dr. Wallmann, wie hat sich der Rechnungshof in Ihrer bisherigen Amtszeit verändert? Haben Sie die Innovationen von Professor Eibelshäuser fortgeführt?

Ich habe eine sehr gut aufgestellte Behörde übernommen. Die von Professor Eibelshäuser vorgenommenen Veränderungen haben sich allesamt bewährt. Auf dieser Basis konnten wir uns gut an externe Herausforderungen anpassen. Wir haben in den letzten Jahren insbesondere versucht, die Arbeitszeiten zu flexibilisieren und die IT zu modernisieren. Wir haben jetzt zum zweiten Mal die Zertifizierung als familienfreundlicher Arbeitgeber erhalten. Hinsichtlich der Doppik haben wir gemeinsam mit dem Finanzministerium den sog. Fast-Close implementiert. Dadurch ist es gelungen, durch Prozessoptimierung die Aufstellung und Prüfung des Jahresabschlusses entscheidend zu beschleunigen. Mittlerweile liegen dem Parlament und der Öffentlichkeit die Abschlüsse sechs Monate nach Ende des Haushaltsjahres vor. Zuvor lagen diese Daten oft erst im übernächsten Jahr vor. Damit wird schnellstmöglich Transparenz über den Haushaltsvollzug geschaffen und aktuelle Informationen für die Planung des nächsten Haushaltsjahres bereitgestellt. Das zurzeit von Professor Eibelshäuser eingeführte Modell der Abschlussprüfung hat sich bewährt. Auch wenn aktuell mit Blick auf den Wirecard-Skandal öffentlich die Wirksamkeit von Wirtschaftsprüfungsgesellschaften diskutiert wird.

Herr Professor Eibelshäuser, wie schätzen Sie diese Diskussion ein? Sollte der Rechnungshof hieraus neue Überlegungen anstellen bzw. Konsequenzen ziehen?

Genau wie in der Privatwirtschaft stellt sich meines Erachtens auch für den Rechnungshof die Frage einer Steigerung der Objektivität durch interne Rotation. Bei den privatwirtschaftlichen Wirtschaftsprüfungsgesellschaften dürfen bei Unternehmen von öffentlichem Interesse die verantwortlichen Prüfungspartner maximal fünf Jahre an der Abschlussprüfung desselben Unternehmens teilnehmen. Dies soll ihre Unabhängigkeit und ihre Objektivität stärken bzw. einer gewissen „Betriebsblindheit“ vorbeugen. Meines Erachtens sind dies geeignete Mittel, die sich auch ein Rechnungshof zu Nutze machen sollte; gerade wenn es um Diskussionen im öffentlichen Raum geht. Wenn Sie mich also fragen, welche Konsequenzen der Rechnungshof aus der aktuellen Diskussion ziehen sollte, würde ich antworten: Der Rechnungshof sollte sich – analog zu den Regeln für Wirtschaftsprüfer – eigene, selbst auferlegte Rotationsvorgaben geben. Das würde – auch in der Wahrnehmung Dritter – seine Objektivität stärken und den notwendigen scharfen Prüferblick erhalten. Das ist im Übrigen mit § 7 Abs. 1 des Gesetzes über den Hessischen Rechnungshof schon so angelegt. Dort ist vorgesehen, dass der Präsident jährlich bestimmt, welche Mitglieder die Prüfungsabteilungen leiten.

Dr. Walter Wallmann und Professor Dr. Manfred Eibelshäuser
Dr. Walter Wallmann und Professor Dr. Manfred Eibelshäuser

Herr Professor Eibelshäuser, wie könnte so eine Rotation aussehen?

Meines Erachtens sollte ein rollierendes Verfahren Einzug halten: alle vier Jahre sollte der Vorsitz in einem Senat wechseln. Das bis dahin weitere Mitglied könnte beispielsweise dann den Vorsitz übernehmen und durch ein neues weiteres Mitglied verstärkt werden. Die Rotation sollte sich jedoch nicht nur auf den Senatsvorsitz beschränken: Ich erachte es für zielführend, auch die Referatsleitungen nach einer bestimmten Zeit – sagen wir alle sechs bis acht Jahre – regelmäßig rotieren zu lassen. Neben der Erhaltung der Objektivität und der berufsmäßig bedingten Distanz stellt dies eine wichtige Personalentwicklungsmaßnahme für kommende Top-Führungskräfte dar. Und es wirkt Verkrustungen entgegen.

Herr Dr. Wallmann, wie stehen Sie zu diesem Vorschlag?

Professor Eibelshäuser ist nicht nur ein ausgewiesener Kenner der Finanzkontrolle, er ist als langjähriger Universitätsprofessor mit Schwerpunkt Rechnungslegung und Wirtschaftsprüfung auch ein Experte für Wirtschaftsprüfung. Dies ist eine einmalige Kombination. Allein aus diesem Grund halte ich seinen Vorschlag für sehr überlegenswert. Rechnungshöfe – wie alle Organisationen – müssen sich permanent hinterfragen und weiterentwickeln. Sie müssen fortlaufend ihre Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit im Auge behalten und diese sukzessive steigern. Den Vorschlag von Herrn Professor Eibelshäuser greife ich deshalb sehr gerne auf. Wir werden diesen im Kollegium sehr intensiv diskutieren. Ich halte es für zielführend und für unsere Akzeptanz sinnvoll, wenn wir uns an dieser Stelle weiterentwickeln.

Herr Dr. Wallmann, welche anderen Weiterentwicklungsansätze sehen Sie? Wo wird die Reise des Rechnungshofs in den nächsten Jahren hingehen?

Wir werden – genau wie in den letzten acht Jahren – die von meinem Vorgänger initiierten Entwicklungen fortführen:

Ein gutes Beispiel ist der – mittlerweile im Präsidentenbüro angesiedelte – LW. Wir haben die jährlichen Beratungsleistungen sukzessive weiter gesteigert; mittlerweile sind der Umfang und die Komplexität der Beratungsthemen vergleichbar mit denen der Prüfungsabteilungen. Beispielsweise haben wir im letzten Jahr das Land hinsichtlich der Evaluation der LEO-Immobilien beraten und bei der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung des Behördenzentrums Schiersteiner Berg unterstützt. Im Sinne einer Lessons learned-Analyse haben wir auf Basis von Vergleichen zwischen norwegischen und hessischen Prozessen Möglichkeiten für eine künftige Verwaltungsdigitalisierung auf Basis von Once-Only-Prinzip[1] und Registervernetzung aufgezeigt. Am Beispiel des fachlichen Austauschs mit Norwegen lässt sich gut erkennen, dass nicht jedes Land das „digitale Rad neu erfinden“ sollte und dass der „Blick über den Tellerrand“ lohnt. Der Ministerpräsident hat persönlich gebeten, die Verwaltungsdigitalisierung beratend fortlaufend zu begleiten. Zudem beraten wir seit 2015 die Kommunen mit Blick auf Haushaltskonsolidierungspotenziale. Wir haben seitdem mehr als 200 Gespräche in den Kommunen geführt. Insgesamt ist die Zustimmung zu den Beratungsergebnissen sehr hoch, auch wenn dies natürlich kein „Wünsch-Dir-Was“ ist.

Wir bauen bei unseren Beratungen auf Prüfungserfahrungen und Prüfungsmethoden des Rechnungshofs und der Überörtlichen Kommunalprüfung auf, entwickeln Beratungskonzepte und erstellen unsere Beratungsberichte. Dafür hat das Land uns auch zusätzliche Stellen im letzten Haushalt bereitgestellt. Nach meiner Einschätzung wird der Beratungsbedarf – sei es im Rahmen von begleitenden Prüfungen oder als Beratung des LW – weiter zunehmen. Angesichts der aktuellen und künftigen Herausforderungen an Staat und Verwaltung im Zusammenhang und als Folge der Corona-Pandemie, der notwendigen digitalen Transformation der Gesellschaft sowie dem vielschichtigen Thema Nachhaltigkeit wird in immer kürzeren Intervallen eine Veränderung der staatlichen und kommunalen Strukturen unvermeidbar sein. Nicht umsonst fällt hier oft der Begriff der Disruption. Wir stehen als Rechnungshof, als Überörtliche Prüfung und als LW dem Land und den Kommunen dabei gerne mit Rat und Tat zur Seite.

Übergreifende Themen versuchen wir dabei mit interdisziplinären Teams anzugehen. Mein Vorgänger hatte dies bei der sog. Klinikprüfung, in einer Kombination aus Rechnungshof, Überörtlicher Prüfung, Wirtschaftsprüfern und Krankenhausexperten (inkl. Chirurgen), beispielgebend organisiert. In meiner Amtszeit haben wir diesen Gedanken mit dem Sondersenat Flüchtlingswesen, der sich aus Spezialistinnen und Spezialisten aus drei Abteilungen bildete, oder bei der gemeinsamen Zusammenarbeit von Prüfungsabteilungen und LW, wie bei der aktuellen Prüfung der Staatsanwaltschaften, aufgegriffen und fortgeführt. Auch für die Prüfung der Maßnahmen zur Bewältigung der Corona-Pandemie kann so ein übergreifendes Vorgehen zielführend sein. Dabei ist insbesondere die Frage zu stellen, welche Lehren Staat und Kommunen aus Flüchtlingskrise und Corona-Pandemie gezogen haben und was beim nächsten Krisenfall besser laufen kann und sollte.

Eine wichtige Weiterentwicklung des von meinem Vorgänger eingeführten sogenannten kontradiktorischen Verfahrens ist das dreistufige Prüfungsverfahren, das maximale Transparenz und Beteiligungsmöglichkeiten der geprüften Stellen sicherstellen soll.

Für eine moderne Finanzkontrolle ist der Faktor Personal elementar. Als Rechnungshof sind wir nur so gut wie unsere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Um wirksam und qualitativ arbeiten zu können, muss der öffentliche Dienst insgesamt im Wettbewerb mit der Privatwirtschaft bestehen. Dass dies nicht über die Lohnhöhe gelingen kann, ist jedem klar. Als Rechnungshof können wir jedoch in diesem Wettbewerb nach meiner festen Überzeugung als familienfreundlicher Arbeitgeber punkten, der flexibles, weitgehend selbstbestimmtes Arbeiten, anspruchsvolle und abwechselnde Projekte, individuelle Weiterbildungsmöglichkeiten sowie eine sehr gute Work-Life-Balance anbieten kann.

Allerdings reicht es nicht aus, dies anzubieten, man muss es auch adäquat und zielgruppengerecht kommunizieren. Deshalb haben sich auch in dem Themenfeld der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit in den letzten Jahren deutliche Veränderungen vollzogen. Wir wollen nicht jedem Trend hinterherlaufen, um trendig zu sein. Aber wir müssen mit Blick auf veränderte Kommunikationskanäle der Gesellschaft und der Veränderung der Medienlandschaft unsere Kommunikation entsprechend sukzessive anpassen. Auch hierfür bedarf es neuer Kompetenzen.

Eine große Herausforderung der nächsten Jahre wird es sein, den Rechnungshof weiter zu digitalisieren und die bestehenden Prozesse dabei weiter zu optimieren. Die aktuelle Corona-Pandemie und das dadurch bedingte Arbeiten aus dem Home-Office haben hierfür wichtige Impulse gegeben. Wichtig wird sein, aus dieser Situation zu lernen und dadurch die Arbeitsweisen und Prozesse sukzessive fortzuentwickeln. Tendenziell werden wir als Rechnungshof noch flexibler und ortsunabhängiger agieren. Je nach Bedarf werden unsere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Rechnungshof bzw. im Prüfungsamt, von zu Hause oder auch von unterwegs arbeiten. Wir sind aktuell dabei, dieses „hybride Arbeiten“ mit den Personalvertretungen zu diskutieren, um eine entsprechende Anpassung der bestehenden Dienstvereinbarungen zu erreichen.

Herr Professor Eibelshäuser, seit der Verfassungsänderung in 2018 hat die richterliche Unabhängigkeit der Kollegiumsmitglieder Verfassungsrang. Wie beurteilen Sie dies?

Zunächst hat es mich sehr gefreut, dass sich die Wähler so klar für die Aufnahme dieses Parameters in die Verfassung entschieden haben. Dies ist der Verdienst des langjährigen sehr guten Wirkens des Rechnungshofs, das letztlich auf die verdienstvolle Arbeit der Prüferinnen und Prüfer zurückgeht.

Ich möchte jedoch daran erinnern, dass die Unabhängigkeit der Kollegiumsmitglieder materiell zu verstehen ist: diese Unabhängigkeit bezieht sich auf die Wahrnehmung der Prüfungsaufgaben und damit auf die Entscheidungen des Rechnungshofs (§ 8 f. RHG). Sowohl die Außenvertretung als auch die Leitung der Verwaltung des Rechnungshofs und die Dienstaufsicht, also Organisation und Personalangelegenheiten, sind gemäß § 6 RHG vom Gesetzgeber dem Präsidenten als Aufgaben zugewiesen worden. Die Unabhängigkeit der Mitglieder gilt nicht hinsichtlich der Entscheidung über Organisatorisches oder Personalangelegenheiten.

Herr Dr. Wallmann, wie bewerten Sie die Unabhängigkeit mit Blick auf die Rolle des Rechnungshofs?

Natürlich habe ich mich auch sehr über das Vertrauen und die Wertschätzung der Wählerinnen und Wähler für den Rechnungshof gefreut.

Allerdings möchte ich festhalten: Der Rechnungshof ist nicht wichtig, weil er in der Verfassung steht. Er ist nur wichtig, wenn er dem Land und seinen Bürgerinnen und Bürgern sachlich und fachlich Nutzen bringt! Und an diesen Ergebnissen muss er sich messen lassen.

Wichtig ist, dass Gesetze für den Menschen da sind und nicht, um Menschen zu behindern. Deshalb sollte auch die Finanzkontrolle immer im Blick haben, wie sie für die Bürgerinnen und Bürger, für die Verwaltung und damit für den Staat als Ganzes Vorteile generieren kann. Dogmatismus ist hier mit Sicherheit nicht zielführend, sondern hinderlich. Nur, wenn ein Rechnungshof praxisorientierte Empfehlungen gibt, kann er etwas in die richtige Richtung bewegen. Nur theoriegeleitete praxisfremde Ratschläge haben zu Recht keinen Erfolg. Daran muss sich der Rechnungshof auch künftig messen lassen – gerade weil die Unabhängigkeit seiner Mitglieder nun Verfassungsrang hat!

Herr Professor Eibelshäuser, wie würden Sie Ihre Aussagen zusammenfassen?

Die gerade angesprochene Verankerung der richterlichen Unabhängigkeit der Rechnungshofmitglieder in der Verfassung ist ein hohes Gut. Sie ist aber kein Privileg, sondern muss immer wieder neu unter Beweis gestellt werden. Hierbei ist es auch wichtig, ihre Grenzen zu kennen und zu akzeptieren. Der Rechnungshof ist kein Oberparlament; der Souverän ist das Volk und die von ihm gewählte Volksvertretung.

Herr Dr. Wallmann, was ist Ihr Resümee?

Das Parlament entscheidet letztendlich im Rahmen des Budgetrechts, wie es mit den Empfehlungen des Rechnungshofs umgeht. Unsere Aufgabe als Rechnungshof ist es, durch unsere Prüfungen und Beratungen das Parlament bestmöglich zu informieren. Zugleich schaffen wir damit – und durch unsere regelmäßige Presse- und Öffentlichkeitsarbeit – Transparenz über das Handeln des Staates. Nach meiner Auffassung ist dies eine wichtige Voraussetzung für das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in „ihren“ Staat.

Mit Blick auf die Modernisierung des Rechnungshofs in den letzten Jahrzehnten ist meines Erachtens festzuhalten, dass wir uns sukzessive zu einer modernen, personell und organisatorisch gut aufgestellten Behörde und zu einem attraktiven, familienfreundlichen Arbeitgeber weiterentwickelt haben. Diese Einschätzung ist jedoch immer eine Momentaufnahme. Auch hier gilt: Stillstand ist Rückschritt. Oder um es mit den Worten meines Vorgängers zu sagen: „Wer sich nicht selbst verändert, wird von außen verändert!“

[1] Nach dem Once-Only Prinzip können auf Wunsch der Bürgerinnen und Bürger bereits vorhandene Daten für weitere Behördenvorgänge genutzt werden. Sie müssen damit nicht wiederholt eingegeben werden.