Prüfung und Beratung im Wandel der Zeit

Ich kann freilich nicht sagen,
ob es besser werden wird,
wenn es anders wird;
aber so viel kann ich sagen:
es muss anders werden,
wenn es gut werden soll.
(Georg Christoph Lichtenberg)

Hintergründe

Bereits seit 200 Jahren gibt es öffentliche Finanzkontrolle in Darmstadt.[1] Wie an Gesellschaft und Politik geht die Zeit auch an der Finanzkontrolle nicht spurlos vorüber: Prüfungsgegenstände und -themen verändern sich, die Komplexität der Fragestellungen verändert sich und die Erwartungen der Adressaten verändern sich.

So hat sich gerade in den letzten Jahrzehnten der Umfang der Aufgaben für die hessische Landesverwaltung erheblich gesteigert. Lag im Jahr 2000 das Haushaltsvolumen noch bei 39,44 Mrd. DM (19,72 Mrd. Euro)[2], stieg es in 2010 auf 27,75 Mrd. Euro[3] und belief sich im Haushaltsplan 2020 auf 38,14 Mrd. Euro[4]. Erschwerend hat zudem die Komplexität der Fragestellungen erheblich zugenommen.

Rechnungshöfe sind angesichts dieser Entwicklungen mit der stetigen Frage konfrontiert, wie sie ihrem verfassungsmäßigen Auftrag[5] bestmöglich gerecht werden können. Insbesondere ist dabei zu berücksichtigen, dass es Aufgabe des Rechnungshofs ist, den Landtag bei der Ausübung seines Budgetrechts und bei der Entlastung der Landesregierung zu unterstützen. Daher gilt es, Ursachen und Folgen bedeutsamer Mängel aufzuzeigen, Vorschläge zu ihrer Verbesserung zu machen und so zu einem verantwortlichen Umgang mit öffentlichen Geldern beizutragen.[6] Es zeichnet sich schon seit längerem ab, dass die „herkömmliche“ Prüfung mit ihrer Fokussierung auf formalen, rein vergangenheitsorientierten und kleinteiligen Themen dabei an ihre Grenzen stößt.[7] Stattdessen gilt es verstärkt, Fragestellungen im Gesamtkontext zu beurteilen und zukunftsorientierte Empfehlungen für ein effektiveres und effizienteres Verwaltungshandeln zu geben. Um diese Entwicklung zu lenken und zu begleiten, haben die Rechnungshöfe mit den International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) auf internationaler Ebene eigene Standards für die öffentliche Finanzkontrolle verabschiedet.[8] Aufbauend auf diesen Standards hat der Hessische Rechnungshof eigene Standards erlassen, die regelmäßig aktualisiert werden.[9] Vorläufer der Prüfungsordnung reichen zumindest bis zur ersten „Instruction für die Justificatur der Rechnungs-Kammer“ vom 19.10.1821 zurück.

Neben der Weiterentwicklung der Prüfungsverfahren ist auch die Beratungstätigkeit der Rechnungshöfe stetig ausgebaut worden. Die Einführung des Landesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (LW) in Hessen im Jahr 2004 ist dafür ein beredtes Beispiel.[10] Während bei der herkömmlichen Rechnungsprüfung der in der Empfehlung / Beratung liegende Zukunftsaspekt nur eine mittelbare Folge der Prüfungstätigkeit ist, wird „bei zukunftsorientierter Finanzkontrolle die Zukunftswirkung unmittelbar angestrebt; sie ist das eigentliche Zielelement der Prüfung“[11]. Nachfolgend sollen wichtige Aspekte und Weichenstellungen für diesen Veränderungsprozess beim Hessischen Rechnungshof aufgezeigt werden.

Prüfung im Wandel der Zeit

Prüfungsthemen und -ansätze im stetigen Veränderungsprozess

Durch das sich stetig verändernde Prüfungsumfeld und den damit verbundenen Aufwuchs an Prüfungsthemen hat sich auch beim Hessischen Rechnungshof die Situation verschärft, dass nicht alle Fragestellungen regelmäßig in einem Haushaltsjahr geprüft werden können. Zwar ist es in den letzten Jahrzehnten gelungen, das Personal im Hinblick auf Umfang und Fachlichkeit gezielter auf diese neuen Anforderungen auszurichten, dies entbindet jedoch nicht von der Notwendigkeit, in jedem Jahr aus einer Vielzahl von Prüfungsthemen diejenigen auszuwählen, die geprüft werden sollen und können. Zu diesem Zweck wird ein sogenannter Arbeitsplan erstellt, in den Ende des laufenden Jahres die Prüfungs- und Beratungsverfahren des Hessischen Rechnungshofs für das kommende Jahr aufgenommen werden. Bei der Auswahl der Themen kommt ein sogenannter „risikoorientierter Prüfungsansatz“ zum Einsatz.[12] D.h. es werden in erster Linie die Aspekte geprüft, die für die verfassungsmäßige Aufgabenerfüllung und für das Entlastungsverfahren des Landtags von wesentlicher Bedeutung sind. Zentrale Kriterien, die bei der Risikoeinstufung u.a. Berücksichtigung finden, sind das Haushaltsvolumen, die Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung, die Komplexität, die Fehleranfälligkeit, aber auch die politische Bedeutung der Maßnahme. Vor diesem Hintergrund nehmen in den letzten Jahren System-, Prozess- und Organisationsprüfungen im Vergleich zu den klassischen „Belegprüfungen“ einen wesentlich größeren Raum ein. Unabhängig von dieser Entwicklung ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Rechnungshöfe „prüfungsfreie“ Räume vermeiden sollen.[13] Dies macht es erforderlich, unabhängig vom „risikoorientierten Prüfungsansatz“ auch weniger bedeutende Fragestellungen in unregelmäßigen Zeitabständen Prüfungen zu unterziehen und in die Arbeitsplanung aufzunehmen.

Ein häufiger Kritikpunkt an den Prüfungen des Rechnungshofs ist der Umstand, dass Fehler teilweise erst weit im Nachgang festgestellt und moniert werden. Stattdessen sollten zeitnahe bzw. auch begleitende Prüfungen ins Auge gefasst werden, deren Ergebnisse dann bereits im Prozess Berücksichtigung finden könnten.[14] Dem trägt der Hessische Rechnungshof verstärkt Rechnung. So werden z.B. größere Investitionsprojekte und deren Abwicklung, wie die Einführung von IT-Programmen, bereits begleitend geprüft, um im Bedarfsfall positive Impulse während des Projekts geben zu können. Zudem stellt sich in jedem Prüfungsverfahren die Frage, was aus möglichen Fehlern für die Zukunft gelernt werden kann und wie diese vermieden werden können. Ausschlaggebend für die Beurteilung ist dabei, ob auf Basis der im Entscheidungszeitpunkt vorliegenden Informationen die Entscheidung der geprüften Stelle begründ- und vertretbar gewesen ist.

Angesichts des Anspruchs an eine zukunftsorientierte Finanzkontrolle sind die Feststellungen der Rechnungshöfe immer mit Würdigungen und Empfehlungen verbunden. Diese sollen die Verwaltung unterstützen, ihr Handeln ordnungsmäßig und wirtschaftlich auszurichten. Dies erfordert ein grundlegendes Verständnis über die Geschäftstätigkeit der geprüften Stellen und setzt voraus, dass der Prüfungsgegenstand im Gesamtkontext untersucht und beurteilt wird. Ein solch ganzheitlicher Ansatz erfordert eine sorgfältige Vorbereitung einer Prüfung. Dies betrifft insbesondere die Prüfungsschwerpunkte, die Art der Prüfung, wie z.B. Schwerpunkt oder Querschnittsprüfung, und die einzusetzenden Prüfungsmethoden. Hierbei ist es – gerade vor dem Hintergrund eines beratenden Charakters der Prüfung – wichtig, in der Prüfung das Gespräch mit der geprüften Stelle zu suchen und Fragen direkt zu erörtern. Dies bindet die geprüfte Stelle in das Prüfungsverfahren ein und schafft Vertrauen. Zudem wird die geprüfte Stelle durch dieses transparente Vorgehen nicht von den Feststellungen in der Prüfungsmitteilung „überrascht“.[15]

Prüfungsmaßstäbe und ihre Entwicklung

Die Prüfungen des Rechnungshofs haben zum Ziel, die Rechtmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung der geprüften Institutionen sicherzustellen, ihre Leistungsfähigkeit zu verbessern und Fehlentwicklungen zu vermeiden.[16] Prüfungsmaßstäbe des Rechnungshofs sind dabei die Ordnungsmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns.[17]

Die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit umfasst die Einhaltung von Rechtsvorschriften, Verwaltungsanweisungen, internen Richtlinien und Verträgen, die Grundlage für die Erhebung von Einnahmen, die Leistung von Ausgaben und das Eingehen von Verpflichtungen sind.[18] Die Prüfung bezieht sich dabei nicht nur auf den Haushaltsvollzug, sondern umfasst alle rechtlichen und fachlichen Aspekte, sofern diese finanzwirksam sind bzw. werden können.

Die Prüfung der Wirtschaftlichkeit untersucht, ob das günstigste Verhältnis zwischen dem verfolgten Zweck und den dafür eingesetzten Mitteln erreicht worden ist.[19] Dies umfasst die Frage, ob die eingesetzten Mittel auf den für die Aufgabenerfüllung notwendigen Umfang beschränkt worden sind. Zudem wird geprüft, inwieweit die ergriffenen Maßnahmen für die verfolgte Zielsetzung wirksam sind und in welchem Umfang das politisch gesetzte Ziel erreicht worden ist. Zum Schluss bleibt die Frage nach der Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns, d.h. nach dem optimalen Weg der Entscheidungsfindung. Dabei ist allerdings zu beachten, dass der Rechnungshof nicht das Recht hat, politische Entscheidungen zu prüfen. Jedoch ist es an ihm zu prüfen, ob mit den getroffenen Maßnahmen die politischen Entscheidungen bestmöglich umgesetzt werden können. Dies umfasst die Effektivität und die Effizienz des Verwaltungshandelns.

Gerade in den letzten Jahren ist beim Hessischen Rechnungshof eine wachsende Bedeutung des Prüfungsmaßstabs der Wirtschaftlichkeit festzustellen. Insbesondere die Frage nach der Wirksamkeit der Maßnahmen rückt stärker ins Bewusstsein. In diesem Zusammenhang empfiehlt der Rechnungshof auch Gesetzesänderungen, u.a. wenn das bestehende Gesetz nicht zu den gewünschten Auswirkungen führt oder wenn die Ziele des Gesetzgebers wirtschaftlicher erfüllt werden können.

Intensivierung der Kommunikation und Anpassung des Prüfungsverfahrens

Bei der Frage der Kommunikation eines Rechnungshofs sind verschiedene Adressatengruppen zu nennen. Dies betrifft die geprüfte Stelle, die Abgeordneten des Hessischen Landtags im Rahmen ihrer Budgetverantwortung, die Öffentlichkeit und die Presse. Um den unterschiedlichen Gruppen gerecht zu werden, haben sich verschiedene Berichtsformate ausgeprägt: die Prüfungsmitteilung, die jährlichen Bemerkungen des Rechnungshofs und die Pressekonferenz des Präsidenten. Während die Bemerkungen und die Pressekonferenz auf die Abgeordneten, die Öffentlichkeit und die Presse ausgerichtet sind, ist Adressat der Prüfungsmitteilung die geprüfte Stelle. Entscheidend für dieses Berichtsformat ist es, Akzeptanz bei der geprüften Stelle zu erzielen. Denn nur dann wird die geprüfte Stelle bereit sein, die Würdigungen und Empfehlungen aufzugreifen und Maßnahmen zur Umsetzung einleiten.

Um diese Akzeptanz zu erreichen, sind eine objektive Sachverhaltsdarstellung, eine abgewogene und differenzierte Würdigung und Empfehlung sowie ein transparentes Vorgehen unverzichtbar. Das sogenannte kontradiktorische Verfahren der Rechnungshöfe trägt diesen Anforderungen bereits Rechnung.[20] Dabei erhalten die geprüften Stellen eine „Prüfungsmitteilung“, zu der sie die Möglichkeit haben, schriftlich Stellung zu nehmen. Der Hessische Rechnungshof hat dieses Verfahren weiterentwickelt, um maximale Transparenz und weitgehende Beteiligung der geprüften Stellen sicherzustellen. Dieses sogenannte „Dreistufige Verfahren zur Erstellung der Prüfungsmitteilung“[21] sieht im ersten Schritt die Erstellung des „Entwurfs einer Vorläufigen Prüfungsmitteilung“ vor, der den geprüften Stellen übersandt wird. Diese haben auf Basis dieses Entwurfs die Möglichkeit, entsprechende Anmerkungen zur Sachverhaltsdarstellung in einem Abschlussgespräch vorzubringen. Daran schließt sich die Erstellung der „Vorläufigen Prüfungsmitteilung“ an, zu der die geprüfte Stelle die Möglichkeit hat, schriftlich Stellung zu nehmen. Die Ausführungen können sich dabei auch kritisch mit den Würdigungen und Empfehlungen des Rechnungshofs auseinandersetzen. Im letzten Schritt wird die „Abschließende Prüfungsmitteilung“ erstellt, in der die Stellungnahme der geprüften Stelle in die bisherige Prüfungsmitteilung eingearbeitet und eine abschließende Würdigung durch den Rechnungshof vorgenommen wird. Mit der Einführung des Abschlussgesprächs wurde die Kommunikation mit den geprüften Stellen erweitert und auf eine breitere Basis gestellt. Die Fertigung der „Abschließenden Prüfungsmitteilung“ schafft ein Dokument, das die Position des Rechnungshofs und der geprüften Stelle abbildet und dabei einen umfassenden und vollständigen Abschluss des Prüfungsverfahrens bildet.

Beratung im Wandel der Zeit

Der hessische Landesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung

Obwohl der Beratungsanteil in Form von Empfehlungen in Prüfungsmitteilungen und Bemerkungen der Rechnungshöfe in den letzten Jahrzehnten kontinuierlich ausgeweitet wurde, ist zusätzlich ein gestiegener Bedarf an Beratung außerhalb des Prüfungsverfahrens zu konstatieren.

Der gemeinsame Gesetzentwurf der Landtagsfraktionen vom 07.10. 2003 bringt dies wie folgt zum Ausdruck: „Die Arbeit der modernen Finanzkontrolle wird im zunehmenden Maße durch ihre Funktion als Berater von Parlament, Regierung und Verwaltung bestimmt. Im geltenden Recht hat die Beratungsfunktion jedoch nur insoweit ihren Niederschlag gefunden, als die Haushaltsordnungen (…) vorsehen, dass die Rechnungshöfe aufgrund von Prüfungserfahrungen beratend tätig werden können (…). Die Beratungsfunktion ist also lediglich als ein Annex der Prüfungsaufgabe ausgestaltet. Eine effektive Beratungsaufgabe erfordert jedoch vielfach, die zugrundeliegende Problemlage umfassend und systematisch aufzuarbeiten. Die Schaffung der hierfür erforderlichen Arbeitseinheiten lässt sich jedoch nicht immer in befriedigender Weise mit der bestehenden, an der optimalen Erledigung der Prüfungsaufgaben orientierten Organisationsstruktur der Rechnungshöfe in Einklang bringen.[22]

Zur Lösung dieses Problems sahen die Fraktionen vor, dass die Landesregierung dem Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs mit dessen Einverständnis „die Aufgabe des Beauftragten für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung ad personam übertragen“ solle, um dadurch den rechtlichen Rahmen zu schaffen, „die Beratungstätigkeit in organisatorischer und personeller Hinsicht neu aufzustellen und den Erfordernissen der modernen Finanzkontrolle entsprechend fortzuentwickeln“. Schwerpunkt dieser Beratungsaufgabe sollte dabei sein, „durch Vorschläge, Gutachten und Stellungnahmen auf eine wirtschaftliche Aufgabenerfüllung und eine dementsprechende Organisation insbesondere der Landesverwaltung hinzuwirken[23].

Die vorgeschlagene Lösung knüpfte „an eine entsprechende Praxis beim Bund“ an: den Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV). Diese Aufgabe ist seit 1952 dem Präsidenten des Bundesrechnungshofs übertragen. Ausweislich des Gesetzentwurfs hat sich dessen Beratungstätigkeit „im besonderen Maße in den Fällen bewährt, in denen im Rahmen einer Art „Taskforce“ schnell und unbürokratisch vielfältiger Sachverstand in einer projektbezogenen Arbeitseinheit zusammengefasst wurde, um kurzfristig Lösungsvorschläge hinsichtlich komplexer Problemlagen zu erarbeiten[24].

Von Berichten an den preußischen König über den Reichssparkommissar und die Beratungsrevision bis zum Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung

Die Beratung durch die Finanzkontrolle hat in Hessen eine lange Tradition: Bereits das Gesetz betreffend die Einrichtung und die Befugnisse der Oberrechnungskammer vom 14.06.1879 sah vor, dass die Oberrechnungskammer auch zur Aufgabe hatte, „ob und wo nach den aus diesen Staatsrechnungen zu beurtheilenden Ergebnissen der Verwaltung zur Beförderung der Staatszwecke Abänderungen nöthig oder rathsam sind.“[25] In ihren jährlichen Berichten an die Landstände hatte die Oberrechnungskammer auch gutachtliche Vorschläge beizufügen „über etwaige aus den Staatrechnungen sich ergebende wesentliche Mängel der Verwaltung und gutachtliche Vorschläge zur Abhülfe derselben.[26] Bereits 1872 hatte Preußen ähnliche Regelungen erlassen.[27] In der Weimarer Republik erlangte – neben der Exekutive – 1922 auch das Parlament das Recht, gutachterliche Äußerungen des Reichsrechnungshofs zu Haushaltsfragen einzuholen.[28] Hinsichtlich der Beratungsleistung des Reichsrechnungshofs sah das Parlament jedoch noch Optimierungsbedarf: Es merkte wiederholt an, dass „der Rechnungshof bei seinen Prüfungen weniger formale Verstöße rügen, sondern sein Hauptaugenmerk auf die wirtschaftliche Führung der Reichsverwaltung richten solle[29]. Zudem monierte das Parlament „die mangelnde Zeitnähe der Berichte, die daher rührte, dass der RRH seine Verbesserungsvorschläge zu Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nur auf Grundlage der nachgängigen Prüfung der Rechnungen aus abgeschlossenen Rechnungsperioden liefern konnte“.[30] Dadurch wurde in der Weimarer Republik nicht der Reichsrechnungshof „zur entscheidenden Beratungsinstanz für Regierung und Parlament“. Den Beratungsbedarf deckte vielmehr der Präsident des Reichsrechnungshofs, Moritz Saemisch, durch das ihm im November 1922 zusätzlich übertragene Amt des Reichssparkommissars.[31] Die Reichsregierung beauftragte angesichts der finanziellen Haushaltsnotlage den Sparkommissar damit, „den gesamten Haushalt nach Einsparmöglichkeiten [zu] durchforsten, der Reichsregierung über das Ergebnis seiner Prüfung gutachtlich [zu] berichten und konkrete Einsparungsvorschläge [zu] unterbreiten.“[32] In einem geheimen Schreiben an den Reichskanzler vom 31.08.1923 betont der Reichssparkommissar, „daß ich bei meiner Prüfung die rein fiskalischen gegenüber den wirtschaftlichen Gesichtspunkten habe in den Hintergrund treten lassen. Das Ziel, das ich verfolge, ist, durch möglichst günstige Gestaltung des Wirtschaftsgrades der Staatstätigkeit zu einer wirtschaftlichen Gestaltung des Reichshaushalts zu gelangen und damit auch zu einer Wiederherstellung des Gleichgewichts in der Wirtschaftsbilanz.“[33] Der Reichssparkommissar untersuchte in den folgenden Jahren den Reichshaushalt nicht nur auf Einsparpotenziale, sondern bezog auch Organisations- und Wirtschaftlichkeitsaspekte ein. Allein für den Zeitraum zwischen 1929 und 1933 sind 440 Gutachten und gutachterliche Äußerungen überliefert.[34]

Die Erstellung von Beratungsgutachten des Sparkommissars setzte sich auch nach 1933 unter Saemischs Nachfolger Heinrich Müller fort, kam jedoch mit dem Beginn des Zweiten Weltkrieges faktisch zum Erliegen. Allerdings entwickelte der Reichsrechnungshof das Konzept einer sog. „Beratungsrevision“.[35] Diese sollte den „Verwaltungen außerhalb des »Altreiches«“ helfen, „ein geordnetes Rechnungswesen aufzubauen“ und „Voraussetzungen für eine wirksame Kontrolle zu schaffen“. Tatsächlich führte die Beratungsrevision jedoch nicht nur zu einer effektiven Gestaltung der „Besatzungsherrschaft“: die Prüfer „verstrickten sich (…) tiefer in die Expansions-, Ausbeutungs- und Vernichtungspolitik des NS-Regimes. Sie unterstützen dieses nicht nur administrativ, sondern legitimierten auch dessen Politik, indem sie bestenfalls punktuell und verklausuliert Einwände äußerten, der Verwaltung und den Finanzen insgesamt aber Ordnungsmäßigkeit, Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit bescheinigten.“[36],[37]

Nach Ende des Zweiten Weltkriegs wurde durch die Besatzungsmächte mit Blick auf den Wiederaufbau der öffentlichen Verwaltung auf die ehemaligen Beschäftigten des Reichsrechnungshofs zurückgegriffen. Hierzu wurde beispielsweise im „Rechnungshof des Deutschen Reiches – Britische Zone“ in „Anknüpfung an die Tradition des Reichssparkommissars“ eine eigene Gutachtenabteilung eingerichtet.[38] Auch nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland bestand noch ein erheblicher Beratungsbedarf, der sich allein durch die Tätigkeit des Bundesrechnungshofs nicht vollständig abdecken ließ. Mit Blick auf die Erfahrungen des Reichssparkommissars zu Beginn der Weimarer Republik wurde deshalb der BWV eingerichtet.[39]

Beratung durch den LW – gestern, heute, morgen

Das Land Hessen hat im Jahr 2004 den damaligen Präsidenten des Hessischen Rechnungshofs, Herrn Professor Dr. Eibelshäuser, zum Landesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung bestellt. Hierzu wurde das Rechnungshofs-Gesetz um den § 6a ergänzt. Hierauf aufbauend wurden Richtlinien für den Landesbeauftragten[40] erlassen. Seit Januar 2014 nimmt der aktuelle Präsident, Herr Dr. Wallmann, diese Funktion wahr. Zu diesem Bereich liegt in diesem Buch ein eigener Beitrag im Kapitel „Der Präsident – Primus inter Pares““ vor, auf den für weitere Informationen an dieser Stelle hingewiesen wird.

Die Beratung durch den LW hat seit dem Jahr 2004 sukzessive zugenommen. So wurden beispielsweise im Jahr 2020 drei komplexe Beratungsgutachten zu den Themen „Evaluation des Immobilienmanagements (Leo-Transaktionen)“, „Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zur Sanierung eines Behördenzentrums“ sowie zur „Verwaltungsdigitalisierung“ erstellt, die überwiegend auch im Haushaltsausschuss diskutiert wurden. Im Jahr 2021 beschäftigt sich der LW mit den Themen „Digitale Coronahilfe-Abwicklung“, „Liegenschaftsmanagement für Polizeiliegenschaften“ sowie mit der Korruptionsprävention im Bereich der Staatsanwaltschaften. Zudem berät der LW seit 2015 hessische Kommunen mit Blick auf die Haushaltskonsolidierung. Seitdem wurden über 200 Gespräche in den Kommunen oder im Innenministerium geführt. Die Rückmeldungen der Beratenen sprechen eine deutliche Sprache.[41]

Der hessische Ministerpräsident hat den LW gebeten, auch künftig das Land in Sachen Digitalisierung zu beraten und einen fachlichen Austausch zwischen Norwegen und Hessen zu initiieren und zu begleiten. Der LW wird deshalb auch künftig Digitalisierungsthemen aufgreifen – initiativ oder auf Bitte des Landes oder der Kommunen. Weitere Schwerpunkte werden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Organisations- und Prozessanalysen sein. Hierzu sollen auch künftig interdisziplinäre Teams eingesetzt werden. Dabei ist der LW einerseits auf die Unterstützung durch die Prüfungsabteilungen des Rechnungshofs und die Überörtliche Prüfung Kommunaler Körperschaften (ÜPKK) angewiesen. Andererseits unterstützt er auch personell einzelne Prüfungsprojekte des Rechnungshofs.

Auch künftig ist dabei zu beachten, dass der LW genau abwägen muss, welchen Beratungsbitten er nachkommen kann und welchen nicht. Bereits Präsident Pulch hat 1986 darauf hingewiesen, dass nicht übersehen werden darf, dass „die Inanspruchnahme eines Rechnungshofs für Beratung – und auch für Gutachten – kapazitative Probleme zwangsläufig aufwerfen muss“.[42] Zudem besteht auch ein inhaltliches Spannungsfeld zwischen den richterlich unabhängigen Senaten des Rechnungshofs und der Beratungstätigkeit des LW. Diese soll auf den Prüfungserfahrungen des Rechnungshofs und der ÜPKK grundsätzlich aufbauen. Dies impliziert, dass keine Widersprüche zwischen den Erkenntnissen und Empfehlungen des Rechnungshofs und den Beratungen des LW entstehen dürfen.

Fazit: Prüfen – Beraten – Informieren

Auch im 200. Jahr der Hessischen Finanzkontrolle in Darmstadt ist festzustellen, dass die Arbeit der unabhängigen Finanzkontrolle und damit des Hessischen Rechnungshofs stetigen Veränderungen unterworfen ist. So wurden die Prüfungsansätze und Prüfungsthemen um begleitende und beratende Elemente ergänzt. Dies wirft einen stärkeren Fokus auf Fragen der Wirtschaftlichkeit, Effektivität und Nachhaltigkeit, ohne die Erfordernisse der Recht- und Ordnungsmäßigkeit aus dem Blick zu verlieren. Neben den Entwicklungen im „herkömmlichen“ Prüfungsgeschäft sind mit den Beratungen des Landesbeauftragten neue Ansätze hinzugetreten. Diese tragen dem zusätzlichen Bedarf an kurzfristiger Unterstützung der Verwaltung und des Gesetzgebers bei neuartigen, komplexen Problemstellungen Rechnung. Für die Finanzkontrolle handelt es sich somit „um eine Verschiebung der Gewichtung der Aufgaben, nicht aber um die Ersetzung der Prüfung durch die Beratung“[43].

Beide Aufgaben – Prüfen und Beraten – finden ihren Niederschlag in der Landeshaushaltsordnung und im Gesetz über den Hessischen Rechnungshof. Beide Aufgaben besitzen ihre faktische Notwendigkeit in den Bedarfen der Verwaltung, des Gesetzgebers und der Öffentlichkeit. Dies stellt hohe Anforderungen an den Rechnungshof als Institution und die Prüferinnen und Prüfer. Es erfordert interdisziplinäres Know-how, das nur abteilungsübergreifend bereitgestellt werden kann. Zudem bedarf es eines intensiven Austauschs der Prüfungs- und Beratungserfahrung und einer abteilungsübergreifenden Abstimmung innerhalb des Rechnungshofs, um diesen Anforderungen erfolgreich begegnen und wirksame Impulse für Veränderungen in Land und Kommune geben zu können. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass das Verständnis von „Prüfung“ und „Beratung“ nicht „statisch“ ist. Vielmehr müssen „beide Begriffe immer wieder neu mit Inhalt gefüllt, ihr Verhältnis zueinander bestimmt sowie zwischen dem Rechnungshof und den geprüften bzw. beratenen Institutionen ausgehandelt werden“[44].

Auch für die Zukunft zeichnet sich keine Vereinfachung oder Reduzierung der Aufgaben für die unabhängige Finanzkontrolle ab. Vielmehr wird es entscheidend darauf ankommen, sich neuen Tendenzen und Entwicklungen als Haus zu stellen, diese aktiv anzugehen und kreative Lösungen zu entwickeln. Unser Anspruch ist es, diese Herausforderungen gemeinsam mit allen Kolleginnen und Kollegen zu meistern und dabei immer vor Augen zu haben, dass „es gut werden soll“[45].

Literaturverzeichnis:

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Butzer (2002): Der Reichssparkommissar der Weimarer Republik, in: Der Präsident des Bundesrechnungshofs als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (Hrsg.) (2002): 50 Jahre Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, Stuttgart, S. 93 ff., in: Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen (o.J.): Vom Reichssparkommissar zum Berater - Die Beratungstätigkeit der externen Finanzkontrolle im Wandel der Zeit, Internet: https://lrh.nrw.de/images/LRHNRW/Dokumente/LRH_NRW_Studie_Vom_Reichsspar..., Abfrage 23.07.2021.

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Ellermann, Bernd (2019): Kommentierung zu § 90 BHO, in: Heuer, Ernst/Scheller, Kai (Hrsg.): Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand: Mai 2021, Köln.

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Hessischer Landtag (2003): Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU, der SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der FDP für ein Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Hessischen Rechnungshof und zur Änderung anderer Rechtsvorschriften vom 07.10.2003, Drucksache 16/685.

Hessischer Rechnungshof (2020): Prüfungsordnung des Hessischen Rechnungshofs, 3. Auflage, Darmstadt 2020.

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Knapp, Robert (2019): Kommentierung zu § 96 BHO, in: Heuer, Ernst/Scheller, Kai (Hrsg.): Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand: Mai 2021, Köln.

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Lichtenberg, Georg Christoph: Aus den »Sudelbüchern«, Lichtenberg-SuB Georg Christoph Lichtenberg: Schriften und Briefe, hg. von Wolfgang Promies, Bd. 1-3, K 293. München: Carl Hanser, 1967 ff.

Pulch, Otto Rudolf (1986): Kontrolle und/oder Beratung: Chancen und Probleme der Leistungssteigerung eines Rechnungshofs, in: Mäding, Heinrich: Hausplanung-Haushaltsvollzug-Haushaltskontrolle, XI. Konstanzer Verwaltungsseminar 1986, Baden-Baden 1986, S. 230 ff.

Ullmann, Hans-Peter (2021): Kontrolle und Beratung – Der deutsche Rechnungshof im Wechsel der politischen Systeme des 20. Jahrhunderts, Göttingen 2021.

[1] Vgl. „Instruction für die Justificatur der Rechnungs-Kammer“ in: Großherzoglich Hessisches Regierungsblatt, Nr. 51, 05.11.1821.

[2] Vgl. Haushaltsgesetz des Landes Hessen 2000, § 1.

[3] Vgl. Haushaltsgesetz des Landes Hessen 2010; § 1.

[4] Vgl. Haushaltsgesetz des Landes Hessen 2020, § 1.

[5] Art. 144 der Hessischen Verfassung: Der Rechnungshof, dessen Mitglieder richterliche Unabhängigkeit besitzen, prüft die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie die Rechnungen über den Haushaltsplan und stellt diese fest. Die allgemeine Rechnung über den Haushalt jedes Jahres und eine Übersicht der Staatsschulden werden mit den Bemerkungen des Rechnungshofs und der Stellungnahme der Landesregierung zu deren Entlastung dem Landtag vorgelegt.

[6] Vgl. § 3 Abs. 2 Prüfungsordnung Hessischer Rechnungshof (PO HRH).

[7] Vgl. auch Pulch, S. 233 f.

[8] Vgl. zu den internationalen Prüfungsstandards International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).

[9] Mit der aktualisierten Fassung vom 01.10.2020 gilt nun die dritte Auflage der Prüfungsordnung.

[10] § 6a Gesetz über den Hessischen Rechnungshof.

[11] Pulch, S. 234.

[12] Vgl. § 16 Abs. 1 PO HRH.

[13] Vgl. § 16 Abs. 2 PO HRH.

[14] Vgl. Pulch, S. 231.

[15] Zur Frage des Umgangs mit den geprüften Stellen siehe auch Einleitung der PO HRH, Kapitel IX, Prüfungsethik.

[16] Vgl. § 3 Abs. 1 PO HRH.

[17] Art. 144 Satz 1 der Hessischen Verfassung. Vgl. auch § 4 PO HRH.

[18] Zum Prüfungsmaßstab der Ordnungsmäßigkeit vgl. Ellermann, Kommentierung zu § 90, Rdnr. 3-11.

[19] Zum Prüfungsmaßstab der Wirtschaftlichkeit vgl. ausführlich Demir, Kommentierung zu § 7 BHO; Ellermann, Kommentierung zu § 90, Rdnr. 12-20.

[20] Zum Kontradiktorischen Verfahren vgl. Knapp, Kommentierung zu § 96, Rdnr. 83.

[21] Vgl. zum dreistufigen Verfahren und dessen Umsetzung Teil V der PO HRH: Behandlung der Prüfungsergebnisse.

[22] Hessischer Landtag, S. 1.

[23] Hessischer Landtag, S. 1.

[24] Hessischer Landtag, S. 5.

[25] Gesetz über die Einrichtung und die Befugnisse der Oberrechnungskammer, Artikel 9 lit. b.

[26] Gesetz über die Einrichtung und die Befugnisse der Oberrechnungskammer, Artikel 20 Absatz 2.

[27] Vgl. Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen, S. 2.

[28] Vgl. Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen, S. 2.

[29] Erb, S. 2.

[30] Vgl. Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen, S. 2.

[31] Erb, S. 2.

[32] Dommach, S. 3.

[33] Vgl. Bundesarchiv: „Akten der Reichskanzlei. Weimarer Republik” online Nr. 35.

[34] Butzer, S. 4.

[35] Vgl. Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen, S. 5.

[36] Vgl. Ullmann, S. 502.

[37] Vgl. auch Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen, S. 5.

[38] Vgl. Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen, S. 5f.

[39] Vgl. Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen, S. 6f.

[40] Vgl. https://rechnungshof.hessen.de/%C3%BCber-uns/landesbeauftragter-f%C3%BCr..., Zugriff vom 19.08.2021.

[41] Vgl. https://bnsk-hessen.de/meinungstreff/, Zugriff vom 19.08.2021.

[42] Vgl. Pulch, S. 240.

[43] Ullmann, S. 509.

[44] Ullmann, S. 509.

[45] Lichtenberg, K 293.