Vom Prüfer zum Partner für Veränderung

Dr. Walter Wallmann im Gespräch mit Finanzminister Michael Boddenberg

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Hessischer Finanzminister Michael Boddenberg
Hessischer Finanzminister Michael Boddenberg

Herr Minister Boddenberg, der Hessische Rechnungshof feiert in diesem Jahr sein 75-jähriges Bestehen – die Vorgängerinstitution Rechnungskammer nahm sogar schon vor 200 Jahren ihre Tätigkeit in Darmstadt auf. Welche Assoziationen haben Sie mit „75 Jahre Hessischer Rechnungshof“?

Die Geschichte der Rechnungshöfe beginnt in Deutschland mit der Einrichtung der Sächsischen Oberrechnungskammer in Leipzig sowie der Generalrechnungskammer in Preußen Anfang des 18. Jahrhunderts.

Diese Rechnungskammern dienten ausschließlich den Monarchen, sie waren ein alleiniges Instrument der Exekutive zur verwaltungsinternen Revision, letztlich zur Kontrolle der Beamtenschaft. Ihre Aufgaben waren entsprechend beschränkt auf eine nachgehende Rechnungsprüfung.

Erst mit dem Parlamentarismus und der Demokratisierung der Verwaltung haben sich auch Aufgaben und Selbstverständnis der Rechnungshöfe gewandelt. Die Rechnungshöfe entwickelten sich zu einer Instanz, die dabei mitwirkt, das Parlament bei der Erfüllung seiner Kontrollaufgaben gegenüber der Exekutive zu unterstützen. Signifikant kommt das im Recht zur unmittelbaren Berichterstattung gegenüber dem Parlament zum Ausdruck.

Aber auch gegenüber der Verwaltung hat sich die Rolle von der reinen Prüfinstanz um die Rolle des geschätzten und kompetenten Beraters deutlich erweitert.

Mit dieser Trias von Prüfen, Berichten und Beraten sowie dem besonderen Status der Mitglieder des Rechnungshofes aufgrund ihrer richterlichen Unabhängigkeit, nimmt der Rechnungshof heute eine institutionelle Sonderrolle im demokratisch verfassten Staat ein, in der er außerhalb des Leitbildes der Gewaltenteilung von Legislative, Executive und Judikative steht. Vielfach wird dafür schon der Begriff einer „Vierten Gewalt“ geprägt.

Wenn ich auch soweit nicht gehen würde, wurde nicht zuletzt seine herausgehobene und unabhängige Position mit der Neuregelung in Artikel 144 der Hessischen Verfassung 2018 nochmals betont und damit seine besondere Vertrauensstellung im Chor der demokratischen Instanzen auch durch das Volk selbst gefestigt und bestätigt.

Herr Präsident Dr. Wallmann, wie hat sich der Hessische Rechnungshof in dieser Zeit verändert?

Ich kann nicht für die kompletten 75 Jahre eine Einschätzung vornehmen. Allerdings habe ich die letzten 24 Jahre in vielen unterschiedlichen Funktionen im Rechnungshof gewirkt. In dieser Zeit hat sich einiges verändert:

Feste, unflexible Arbeitszeiten wurden sukzessive flexibilisiert. Als familienfreundlicher Arbeitgeber versuchen wir, soweit wie möglich die Bedürfnisse unserer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu berücksichtigen – natürlich bei jederzeitiger Aufrechterhaltung der Dienstfähigkeit.

Das Spektrum unserer Beschäftigten hat sich erweitert: der Anteil der Betriebswirte und Kaufleute ist deutlich gestiegen. Den engagiertesten und qualifiziertesten Beschäftigten müssen auch künftig Perspektiven der Weiterentwicklung aufgezeigt werden können.

Der Anteil an Beratungen nimmt immer stärker zu. Das sind zum einen die beratenden bzw. empfehlenden Hinweise in unseren Prüfungen, das ist zum anderen die gerade in den letzten Jahren rasant angestiegene Nachfrage nach kurzfristiger Beratung durch den Landesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (LW) für Land und Kommunen.

Der technologische Fortschritt, der mit der digitalen Transformation der Gesellschaft einhergeht, macht zum Glück auch nicht vor Verwaltung und Finanzkontrolle halt. Unsere Prozesse verändern sich sukzessive: manchmal nicht so schnell wie wir das wollen, manchmal schneller als es uns vielleicht lieb ist. Aber das ist gut so. Wir wollen praxisorientiert prüfen und beraten. Dafür ist es gut, dass wir uns gemeinsam mit dem Land weiterentwickeln. Dies hat nicht zuletzt das Arbeiten im Home-Office in Zeiten der Corona-Pandemie gezeigt.

Lassen Sie mich abschließend noch etwas ergänzen. Viele unserer Beschäftigten stammen aus der Finanzverwaltung. Sie sind exzellent ausgebildet, bringen analytische Kenntnisse und ausgeprägtes Zahlenverständnis mit. Dafür herzlichen Dank an Herrn Minister, auch wenn ich weiß, dass jeder Weggang bei Ihnen eine Lücke reißt.

Herr Minister Boddenberg, wie würden Sie die Zusammenarbeit / das Rollenverständnis zwischen Finanzministerium und Rechnungshof beschreiben? Hat es sich über die Zeit verändert?

In den ersten Jahrzehnten nach der Errichtung des Hessischen Rechnungshofes waren die Aufgaben des Rechnungshofes noch sehr klassisch auf die Prüfung der Haushaltsrechnung, die Übersicht über die Staatsschulden und seinen Beitrag zur Entlastung der Landesregierung durch den Landtag fokussiert.

Einsetzend mit der großen Haushaltsreform des Jahres 1969 der bundeseinheitlichen Regelung im Haushaltsgrundsätzegesetz und der weitgehend gleichlautenden Ausprägungen in der Bundes- sowie den Landeshaushaltsordnungen begann sich dieses klassische Bild in der gesamten Bundesrepublik zu wandeln.

Die Erweiterung um Beratungsrechte-, Informations- und Anhörungsrechte führte zu einer entsprechenden Erweiterung von Aufgaben und Schwerpunktsetzungen.

Die besondere Bedeutung des Rechnungshofes bei seiner Beratung zu Fragen der Wirtschaftlichkeit fand in der Ergänzung des Hessischen Rechnungshofgesetzes durch § 6a Ausdruck, durch den der Präsident des Rechnungshofes unter Verwendung der Ressourcen seiner Behörden zum Landesbeauftragten für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung bestellt werden kann.

Schließlich kam auch noch die Angliederung der „Überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften“ als zusätzlicher Aufgabenbereich zum Hessischen Rechnungshof.

Gerade mit seinen vergleichenden überörtlichen Prüfungen verknüpft er dabei in geradezu idealer Weise Prüfung, Beratung und Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen. Die Prüfungen helfen, vorbildliche und praxistaugliche Beispiele zu ermitteln, anhand derer die gesamte Kommunale Familie ihre Verwaltungsabläufe verbessern kann.

Der Rechnungshof hat sich damit auch als wichtiger und wertvoller Berater der Landesverwaltung und der Kommunalen Familie etabliert.

Herr Präsident Dr. Wallmann, welche Prüfungen und Beratungen beschreiben diese veränderte Zusammenarbeit aus Ihrer Sicht?

Wichtige Prüfungen und Beratungen in diesem Kontext waren insbesondere:

Die Prüfungen des Flüchtlingssenats wurden von einem abteilungsübergreifenden Team mit Augenmaß vorgenommen. Im Ergebnis zeigten sich deutliche Einsparpotenziale. Zudem konnte das Land Rückzahlungen in Millionenhöhe vereinnahmen. Die Erkenntnisse des Flüchtlingssenats können auch für die Bewältigung aktueller und zukünftiger Krisen herangezogen werden

Die Beratung zur Verwaltungsdigitalisierung verdeutlichte, dass es Sinn macht, das digitale Rad nicht jedes Mal neu zu erfinden, sondern sich auch außerhalb des eigenen Wirkungsbereiches gut funktionierende Lösungen anzuschauen und sich von diesen inspirieren zu lassen. Bei dieser Beratung konnten – durch den vom Rechnungshof initiierten Austausch mit norwegischen Behörden – aufbauend auf den Erfahrungen der norwegischen Kolleginnen und Kollegen Impulse für die Registermodernisierung und digitalen Prozesse in Hessen gewonnen werden. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund des Onlinezugangsgesetzes eine zielführende Herangehensweise.

Seit fast zwei Jahrzehnten unterstützt der Rechnungshof das Land in Fragen der Doppik sowie der Bilanzierung, Jahresabschlussprüfung und Konzernrechnungslegung. In den letzten Jahren haben wir gemeinsam mit dem Finanzministerium die Aufstellung und Prüfung der Bilanz des Gesamtabschlusses durch den Fast-Close entscheidend beschleunigt.

Herr Präsident Dr. Wallmann, Sie beschreiben sich selbst als „Partner für Veränderung“. Was sind aus Ihrer Sicht wichtige Voraussetzungen, um ein wirksamer „Partner für Veränderung“ sein zu können? Welche Rolle spielt die Unabhängigkeit des Rechnungshofs und seiner Mitglieder dabei?

Das Wichtigste in einer „Partnerschaft“ ist Vertrauen. Und insbesondere bei wichtigen Themen natürlich auch Beharrlichkeit und Ausdauer. Also wie in jeder Beziehung. Vertrauen entsteht durch Fairness und Offenheit. Deshalb sind faire und transparente Prüfungsverfahren unverzichtbar. Wir haben unsere Verfahren kontinuierlich weiterentwickelt, sodass wir mittlerweile in einen noch intensiveren Austausch mit den Geprüften treten. Die geprüften Stellen haben die Möglichkeit, Sachverhalte zu erklären und sind frühzeitig informiert, in welche Richtung die Prüfungserkenntnisse gehen. Gleichzeitig können so Missverständnisse vermieden und die Datenqualität erhöht werden.

Die Unabhängigkeit des Rechnungshofs ist ein sehr hohes Gut. Sie garantiert uns unsere Freiheit, auch unliebsame Sachverhalte anzusprechen und auch mal eine unangenehme Empfehlung auszusprechen. Deshalb ist die Unabhängigkeit des Rechnungshofs elementar.

Nach meiner festen Überzeugung wächst aus dieser Unabhängigkeit jedoch auch eine besondere Verantwortung gegenüber Staat und Gesellschaft: Wir müssen unsere formale Unabhängigkeit materiell so leben, dass wir immer wieder praxisrelevante Impulse und Empfehlungen geben. Unabhängigkeit ist kein Selbstzweck, sondern muss daran gemessen werden, welchen Nutzen sie für Land, Kommunen, Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürger stiftet.

Herr Minister Boddenberg, würden Sie sagen, der Rechnungshof ist ein „Partner für Veränderung“ für das Finanzministerium bzw. das Land?

Beginnend mit ersten Modellversuchen in den frühen 1990er Jahren und dem Bericht der Enquetekommission des Landtags zur Reform des Haushalts- und Rechnungswesens im Jahr 1996 hat das Land Hessen einen bedeutenden und im Bundesvergleich konsequenten und weitreichenden Weg zu einem fortschrittlichen Haushaltswesen beschritten. Neben der flächendeckenden Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung als Grundlage der Budgetierung, der Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens als führendem Rechnungsstil für die Haushaltsplanung und den Überblick über den Ressourcenverbrauch bis hin zur Landesbilanz mit der vollständigen Abbildung der Vermögenslage des Landes reicht dieser tiefgreifende Strukturwandel. Im Haushaltsplan selbst wurde das reine Rechenwerk um wirkungsorientierte Kennzahlen erweitert und damit die politische Programmfunktion des Haushalts deutlich gestärkt.

Mit dem jetzt erarbeiteten Referentenentwurf einer doppischen leistungsbezogenen Neufassung der Landeshaushaltsordnung bei gleichzeitiger technischer Integration von Haushaltsplanung und Haushaltsdruck in das vom Land betriebene SAP-System wird ein wesentlicher weiterer Meilenstein dieser Entwicklung erreicht.

Der sich nun seit rund drei Jahrzehnten fortentwickelnde Modernisierungsprozess wird maßgeblich vom Hessischen Finanzministerium verantwortet. Dabei konnte sich das Ministerium stets auf den Rechnungshof als Befürworter, Unterstützer und – wenn auch manchmal kritischen – Berater verlassen. Der Hessische Rechnungshof hat dabei auch bundesweit eine herausragende und profilierte Position unter den Rechnungshöfen von Bund und Ländern eingenommen und die Landesposition gerade auch bei der dafür notwendig vorausgehenden Reform des Haushaltsgrundsätzegesetzes unterstützt.

In diesem Reformprozess war und ist der Hessische Rechnungshof wertvoller Partner an der Seite des Finanzministeriums und des Landes sowie gewichtiger unabhängiger Berater und Vermittler für die Parlamentarier.

Herr Minister Boddenberg, was wünschen Sie dem Rechnungshof in den nächsten 75 Jahren? Was wünschen Sie sich vom Rechnungshof in den nächsten 75 Jahren?

Partnerschaft und Respekt haben das Verhältnis aller Landesregierungen und des Rechnungshofes in den vergangenen 75 Jahren geprägt. Auf deren Schultern stehen wir und ihnen gilt auch unser ausdrücklicher Dank. Die dadurch von unseren Vorgängern erarbeitete Vertrauensgrundlage sollte bewahrt, gepflegt und – wo möglich – sogar vertieft werden, um letztlich gemeinsam das Wohl unseres Landes zu fördern.

Dabei sehen sich sowohl der Rechnungshof als auch die Landesregierung vor neue Herausforderungen gestellt. Die zunehmende Digitalisierung der Landesverwaltung verlangt danach, auch die Prüfungsinstrumente des Rechnungshofes wirkungsgleich aus der analogen in die digitale Welt zu übersetzen. Dabei gilt es, partnerschaftliche Lösungen dafür zu finden, eine effiziente digitale Prüfung zu ermöglichen und gleichzeitig die Hoheit und Verantwortung der Regierung für die Freigabe und den Umgang mit ihren Daten zu wahren.

Die Einbettung, Verflechtungen und Abhängigkeiten von Hessen in Bezug auf den Bund und die Europäische Union gewinnen zunehmend an Bedeutung.

Auch Hessen verwaltet in erheblichem Umfang Zuwendungen und Zuweisungen aus den Haushalten des Bundes und der EU. Arbeitsteilung und abgestimmte Verfahren bei der Verwaltung, der Nachweis der Mittelverwendung und die Rechnungsprüfung gewinnen damit immer mehr an Bedeutung. Nur bei abgestimmten und arbeitsteiligen Verfahren werden sich in Zukunft überbordende bürokratische Ansprüche an die Landesverwaltung, die Kommunen, die gemeinnützigen Einrichtungen, die Bürgerinnen und Bürger sowie die Unternehmen vermeiden lassen. Es sollte zum Beispiel nicht so sein, dass der Aufwand für die Einwerbung, die Verwaltung und den Verwendungsnachweis von EU-Mitteln den wirtschaftlichen Wert der Zuwendungen weitgehend aufzehrt. Hier bedarf es eines abgestimmten Vorgehens der Regierungen und der Rechnungshöfe von Bund und Ländern bei der Erarbeitung von praktikablen Lösungsvorschlägen.

Auch in der Rechnungslegung wird es absehbar in der weiteren Zukunft eine Weiterentwicklung, Annäherung und Vereinheitlichung der europäischen Standards geben. Die Bundesrepublik bildet dabei mit dem Festhalten des Bundes und eines großen Teils der Länder an einem rein kameralen Rechnungsstil zunehmend einen Solitär innerhalb Europas. Hessen ist mit seiner Haushaltsreform hier gut aufgestellt. Mit seinem probeweisen auf IPSAS-Vorgaben basierenden Konzernabschluss 2019 hat es zudem einen wichtigen und vielbeachteten Beitrag für die weitere Fortentwicklung erbracht. Mit der Neufassung seiner Landeshaushaltsordnung, dem führenden doppischen Rechnungswesen sowie einer Liquiditätsrechnung in hergebrachter kameraler Gruppierung leistet das Land zudem einen wichtigen Beitrag für eine praxisnahe Zusammenführung der beiden Rechnungsstile entsprechend ihrem jeweiligen Steuerungsnutzen. Hier handelt es sich um ein Modellprojekt, das gute Chancen hat, die Akzeptanz für die Doppik bei Bund und Ländern deutlich zu befördern. Der Hessische Rechnungshof ist auch hier als wichtiger Unterstützer und Treiber für einen Fortschritt nicht nur im Land Hessen, sondern bundesweit anerkannt und gefragt. Kritik im Detail sollte hier nicht die seit Jahrzehnten bestehende gemeinsame Zielsetzung in Frage stellen.

Herr Minister Boddenberg, was heißt dies konkret für die nächsten Jahre?

Der Respekt vor den Aufgaben der jeweiligen demokratischen Institution und ihres Verfassungsrangs muss auch in Zukunft im Fokus des partnerschaftlichen Umgangs miteinander stehen.

So ist der Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung der Landesregierung bei allen Beratungs- und Prüfungsrechten des Rechnungshofes zu wahren. Es ist die Landesregierung, der es nach der Verfassung zukommt, den Haushaltsvollzug, das in Zahlen gefasste Regierungsprogramm, mit ihren Maßnahmen zu gestalten und bei der unterjährigen Verwaltung und Verausgabung der Mittel sowie bei der konkreten Umsetzung, z.B. bei Planungen und Förderprogrammen, diese im Rahmen der vom Landtag erteilten Haushaltsermächtigung selbstbestimmt umzusetzen. Sie muss sich dafür letztlich gegenüber dem Parlament und dem Wähler rechtfertigen. Die Ressortministerinnen und -minister müssen in ihrer verfassungsrechtlich garantierten Ressorthoheit und Organisationsverantwortung unbeeinträchtigt bleiben. Sie tragen die Verantwortung für ihr Ressort gegenüber dem Landtag. Insoweit bedarf es auch einer klaren Abgrenzung zwischen Beratung und Prüfung der Landesregierung durch den Rechnungshof. Mit der Ausweitung des Prüfungsanspruchs gegenüber der Exekutive im Rahmen so genannter „begleitender Prüfungen“, bei denen der Rechnungshof im Gewand der Prüfungsanordnung teilweise schon in Plan- und Haushaltsvollzugsverfahren beratend tätig wird, entsteht hier ein zunehmendes Spannungsverhältnis. Im Ergebnis wird dadurch der Anspruch der Landesregierung auf Gestaltungshoheit und eine durch Dritte unbeeinflusste Meinungsbildung tangiert. Letztlich muss es der Regierung überlassen bleiben, von wem und wann sie sich bei ihrem Regierungshandeln beraten lassen will. Auch in Zukunft sollten daher Rechnungshof und Landesregierung in Partnerschaft und Respekt vor dem jeweiligen Verfassungsrang ihrer Aufgaben ihre Zusammenarbeit gestalten.

Damit liegen bereits in dieser nur beispielhaften Aufzählung eine Reihe von bedeutenden gemeinsamen Zukunftsaufgaben vor dem Hessischen Rechnungshof und vor der gegenwärtigen und den zukünftigen Landesregierungen.

Ich bin zuversichtlich, dass wir das gemeinsam schaffen.

Herr Präsident Dr. Wallmann, was wünschen Sie sich vom Finanzministerium für die nächsten 75 Jahre?

Ein Beibehalten der konstruktiv-kritischen Partnerschaft. Unsere unterschiedlichen Rollen werden uns naturgemäß oft aus unterschiedlichen Perspektiven auf einen Sachverhalt blicken lassen. Ich wünsche mir dann beiderseits eine in der Sache gelegentlich harte, aber immer faire und verständnisvolle Diskussion. Dies dient unserem Land am besten. Denn uch wenn wir unterschiedliche Blickwinkel auf Sachverhalte haben, so haben wir doch dasselbe Ziel: die Staatsschulden zu minimieren, die finanzielle Handlungsfähigkeit der jetzigen und der künftigen Generationen zu erhalten und gleichzeitig die notwendige Transformation von Staat und Gesellschaft zu finanzieren und voranzubringen.

Die Durchlässigkeit bzw. die Rotation zwischen Verwaltung und Finanzkontrolle sollte ausgebaut werden, um auf „beiden Seiten“ Verständnis für den jeweils anderen aufzubauen und zu stärken.