Heterogenität erfordert Solidarität!

  • Arm und reich – nicht alle gleich
  • Hohe Einnahmen – aber noch höhere Ausgaben
  • Eigenverantwortung leben – Haushaltsausgleich erreichen

Viele Kommunen geben mehr aus als sie einnehmen

Finanzierungssaldo 2015 - Kernhaushalte
Finanzierungssaldo 2015 - Kernhaushalte

Alle hessischen Kommunen zusammen verzeichneten im siebten Jahr in Folge ein Finanzierungsdefizit. Im Ländervergleich belegte Hessen pro Kopf den drittletzten Platz. Nur die Kommunen in Nordrhein-Westfalen und dem Saarland hatten letztes Jahr noch höhere Defizite.

Das Defizit der 448 hessischen Kommunen belief sich auf 145 Millionen Euro. Im Vorjahr lag es noch bei 30 Millionen Euro. Allein der Überschuss der Stadt Frankfurt reduzierte sich hierbei von 197 auf 75 Millionen Euro. Demgegenüber verzeichnete die Gruppe der Schutzschirmkommunen Konsolidierungsfortschritte: Im Vergleich der Jahre 2013 und 2015 wurde deren Finanzierungsdefizit insgesamt um 83 Prozent abgebaut. Es wird deutlich, dass die Mischung aus Konsolidierungsdruck, Landeshilfen und eigenen kommunalen Anstrengungen wirkt. Allerdings profitierten die Kommunen auch von der guten konjunkturellen Lage und dem niedrigen Zinsniveau.

Die Finanzlage innerhalb Hessens ist sehr heterogen. Im Jahr 2015 gaben 217 Kommunen mehr Geld aus als sie einnahmen. 231 Kommunen erwirtschafteten Überschüsse. [S. 22 ff. des Berichts]

Trendwende bei den Schulden noch nicht geschafft

Kommunalverschuldung 2015 - Geldschulden der Kernhaushalte
Kommunalverschuldung 2015 - Geldschulden der Kernhaushalte

„Aus den Defiziten der vergangenen Jahre hat sich eine enorme Verschuldung aufgebaut“, so der Präsident des Hessischen Rechnungshofs, Dr. Walter Wallmann. 2015 stiegen die Schulden der kommunalen Kernhaushalte um rund 53 Millionen Euro weiter an. Sie beliefen sich auf 18,2 Milliarden Euro. Auf jeden Einwohner kamen damit kommunale Schulden von rund 3.000 Euro. [S. 27 ff.]

Neben den aktuellen Defiziten war auch die Verschuldungssituation innerhalb der kommunalen Familie sehr heterogen. Während sich beispielsweise die Schulden der Gemeinde Jossgrund auf gerade einmal fünf Prozent der jährlichen Einnahmen beliefen, lagen die Schulden in der ähnlich großen Stadt Bad Karlshafen bei 645 Prozent der Einnahmen. Die geringste Verschuldung in Prozent der Einnahmen wies allerdings die einnahmestarke Stadt Eschborn mit einem Prozent auf. Präsident Wallmann: „Eschborn könnte seine Schulden in drei Tagen abbauen. Bad Karlshafen müsste dagegen rein rechnerisch 6,5 Jahre lang jeden eingenommenen Euro für die Schuldentilgung verwenden.“ [S. 29]

Kommunalverschuldung 2015 - Geldschulden der Kernhaushalte in % der Einnahmen
Kommunalverschuldung 2015 - Geldschulden der Kernhaushalte in % der Einnahmen

Eine besonders problematische Form der Verschuldung sind die Kassenkredite, weil sie von vielen Kommunen zu langfristigen Finanzierungsinstrumenten umfunktioniert werden. Eigentlich sollen sie nur kurzfristig die Liquidität sichern - ähnlich einem privaten Dispokredit. Da Kassenkredite in der Regel für konsumtive Zwecke verwendet werden, wird damit kein dauerhaftes Vermögen geschaffen. Im Vergleich zum Vorjahr stiegen sie um 121 Millionen Euro auf nunmehr 6,5 Milliarden Euro. Knapp mehr als die Hälfte der Kassenkredite entfiel auf gerade einmal zwölf Kommunen. Es handelte sich dabei vor allem um Landkreise und größere Städte. Im Ländervergleich hatte Hessen die vierthöchsten Kassenkreditschulden pro Kopf. [S. 27 f.]

Kommunalverschuldung 2015 - Geldschulden der Kernhaushalte und kommunalen Unternehmen
Kommunalverschuldung 2015 - Geldschulden der Kernhaushalte und kommunalen Unternehmen

Viele Kommunen steuern weiterhin im Nebel

„Die Schulden von rund 3.000 Euro je Einwohner sind leider nur die Spitze des Eisbergs“, so Präsident Wallmann. „Hinzu kommen die Schulden der kommunalen Unternehmen von etwa 3.150 Euro je Einwohner und implizite Schulden in unbekannter Höhe.“ Implizite Schulden sind zum Beispiel Rückstellungen für Pensionen oder andere künftige Verpflichtungen. [S. 30 ff.]

Kommunalverschuldung 2015 - „Eisberg voraus“
Kommunalverschuldung 2015 - „Eisberg voraus“

„Viele Kommunen steuern ihre Finanzen im Nebel“ führt Präsident Wallmann aus. „Um den Nebel zu lichten, braucht es valide Finanzdaten, ein funktionsfähiges Controlling und zeitnahe Gesamtabschlüsse.“ Gesamtabschlüsse umfassen den Kernhaushalt und die kommunalen Unternehmen. Viele Kommunen haben es versäumt, rechtzeitig den ersten Gesamtabschluss vorzubereiten. Deswegen wird es den Kommunen mit entsprechenden Beteiligungsstrukturen schwerfallen, fristgerecht einen Gesamtabschluss vorzulegen. [S.32]

Höchste Steuereinnahmen aller Flächenländer

Steuereinnahmen 2015 - Ländervergleich
Steuereinnahmen 2015 - Ländervergleich

Defizite entstehen, wenn mehr ausgegeben als eingenommen wird. Eine der wichtigsten Einnahmequellen sind die Steuern. Die Steuereinnahmen der hessischen Kommunen fallen aktuell sehr hoch aus. Hessen war 2015 mit 1.382 Euro je Einwohner der Spitzenreiter unter den Flächenländern. [S.32 f.]Mit 45 Prozent hatte die Gewerbesteuer den größten Anteil an den Steuereinnahmen der hessischen Kommunen. Die Einnahmen aus der Gewerbesteuer waren jedoch ungleich verteilt. Besonders deutlich wird das am Beispiel Frankfurts. Die Stadt verzeichnete 2015 fast 40 Prozent der hessischen Gewerbesteuereinnahmen, obwohl dort nur rund 12 Prozent der Einwohner Hessens lebten. Für rund 90 Prozent der Gemeinden stellt allerdings die Einkommensteuer die bedeutendste Steuer dar. Während bei der Gewerbesteuer die Gemeinden den Hebesatz selbst festlegen können, ist dies bei der Einkommensteuer nicht der Fall. Die Mehrzahl der hessischen Gemeinden kann ihre wichtigste Steuer somit nicht direkt beeinflussen.

Gewerbesteuereinnahmen (netto) 2015 der Kommunen und der Stadt Frankfurt
Gewerbesteuereinnahmen (netto) 2015 der Kommunen und der Stadt Frankfurt

Steuerstarke Gemeinden haben es in aller Regel leichter, ihre Haushalte mit geringen Schulden zu führen. Aber auch steuerschwache Kommunen können ohne hohe Schulden auskommen. Ein Beispiel ist Ludwigsau. Die Gemeinde zählte 2015 zu den steuerschwächsten Gemeinden, wies jedoch einen Finanzierungsüberschuss aus und war mit nur 67 Euro je Einwohner gering verschuldet. [S. 33 ff.]

Die Einnahmen sind hoch, die Ausgaben noch höher

Ungeachtet der insgesamt guten Einnahmesituation fallen die kommunalen Ausgaben in Hessen noch höher aus. Im Ländervergleich hatten die hessischen Kommunen die zweithöchsten Ausgaben. Im Jahr 2015 lagen sie bei rund 3.200 Euro je Einwohner.

Die größten Ausgabeposten waren die Personalausgaben mit 857 Euro je Einwohner sowie die Leistungsausgaben für Soziales und Jugend mit 891 Euro je Einwohner. Die Ausgaben für Sachinvestitionen summierten sich auf 267 Euro je Einwohner. Im Ländervergleich fielen die Investitionen unterdurchschnittlich aus. [S. 37 ff.]

Wo ein Wille, da ein Weg

Natürlich müssen die Kommunen im Rahmen ihrer Selbstverwaltung eigenverantwortlich Potenziale zum Abbau der Haushaltsdefizite identifizieren und umsetzen. Aus ihren Prüfungserfahrungen heraus versucht die Überörtliche Prüfung die Kommunen zu beraten. Dabei werden regelmäßig Möglichkeiten zur Verbesserung der Haushaltslage in den Haushaltsstruktur- und Fachprüfungen aufgezeigt.

Im Kommunalbericht 2016 werden die Ergebnisse von drei Haushaltsstrukturprüfungen vorgestellt. Allein für die 44 geprüften Kommunen konnten Ergebnisverbesserungspotenziale von etwa 120 Millionen Euro ermittelt werden. Weitere rund 40 Millionen Euro wurden in den fünf Fachprüfungen bei 70 Kommunen identifiziert. [S. 371 ff.] Präsident Wallmann: „Unsere Prüfungen zeigen, dass die Kommunen über viele Stellschrauben verfügen, um ihre Haushalte zu stabilisieren.“ Zu den Erfolgsfaktoren gehören eine wirtschaftlich handelnde Allgemeine Verwaltung einschließlich Interkommunaler Zusammenarbeit, ausgeglichene Gebührenhaushalte, ausgelastete Kindertagesstätten mit vertretbaren Elternbeiträgen sowie angemessene freiwillige Leistungen. Reicht eine Verminderung der Ausgaben nicht für den Haushaltsausgleich aus, müssen die Kommunen ihre Einnahmen steigern. Sie sollten daher Gewinnausschüttungen aus den kommunalen Beteiligungen nutzen und Abführungen der Sparkassen anstreben. „Die Hebesätze der Realsteuern sollten unseres Erachtens nur als Ultima Ratio angehoben werden“, so Präsident Wallmann, „letztlich bleibt es aber der kommunalen Selbstverantwortung überlassen, wie die Kommunen ihr Defizit abbauen wollen.“

Selbstverantwortung oder „Sparkommissar“?

„Kommunale Selbstverantwortung heißt auch zu entscheiden, in welchem Umfang welche Leistungen – gegebenenfalls zu welchem Preis – den Bürgern künftig angeboten werden sollten“, so Präsident Wallmann. „Dies erfordert verantwortungsvolles politisches Handeln.“ Ansonsten können aufsichtliche Maßnahmen bis hin zum „Sparkommissar“ drohen.

Die Stadt Friedrichsdorf entschied sich, ihr höheres Leistungsniveau über die Anhebung der Hebesätze bei den Grundsteuern zu finanzieren. Präsident Wallmann: „Dies war sicherlich politisch keine leichte Entscheidung, aber sie sicherte den Haushaltsausgleich.“ [S. 84 f.]

Obwohl das Leistungsangebot in der Stadt Idstein sehr umfangreich war und sie den höchsten Konsolidierungsbedarf der untersuchten Kommunen aufwies, waren bisher keine Anstrengungen erkennbar, nachhaltig den Haushaltsausgleich zu erzielen. Zudem zeigte Idstein deutliche Rückstände in der Rechnungslegung und Mängel im Forderungsmanagement. Auffällig war auch, dass die Haushaltswirtschaft Idsteins von volatilen Gewerbesteuereinnahmen geprägt war, die Stadt hierfür aber keine angemessene Risikovorsorge in Form von Rückstellungen vornahm. [S. 82 f., 100 ff., 114 ff.] Präsident Wallmann: „Wie man Einnahmerisiken richtig begegnet, zeigen die Beispiele Gernsheim oder Altenstadt. Hier beugen die Kommunen drohenden Steuerrückzahlungen frühzeitig durch Rückstellungen vor und schaffen Transparenz für Politik und Bürger.“ [S. 133 ff.]

Zusammen stark – über Gemeindegrenzen hinausdenken

Neben den Risiken für die Haushalte widmet sich der Kommunalbericht 2016 insbesondere der Kinderbetreuung sowie den wichtigen Infrastrukturbereichen Trinkwasser, Abwasser und Straßenunterhaltung.

Leitungswasser
Wichtiger Infrastrukturbereich Trinkwasser wurde geprüft

Der Leiter der Überörtlichen Prüfung, Dr. Ulrich Keilmann, führt hierzu aus: „Bei der Trinkwasserprüfung lautet die wichtigste Aussage: Die Qualität des Wassers war gut und wurde regelmäßig kontrolliert.“ Verbesserungsbedarf erkannte die Überörtliche Prüfung bei den Gebühren. So waren die Kosten der Trinkwasserversorgung in Bischoffen nur zu 78 Prozent durch Gebühren gedeckt. Gerade kleinere Kommunen stehen vor der Aufgabe, auf künftig sinkende Einwohnerzahlen und Wassermengen frühzeitig und angemessen zu reagieren. Ein Lösungsansatz stellt die Interkommunale Zusammenarbeit dar. [S. 172 ff.] Auch bei der Prüfung von Abwasserverbänden zeigten sich wirtschaftliche und qualitative Vorteile bei größeren Verbandsstrukturen. [S. 214 ff.]

Schulkinder in Schulen betreuen

Bei der Betreuung von Kindern in Tagesstätten zeigten sich erfolgversprechende Modelle in Bad Vilbel und Maintal. Durch die differenzierte Staffelung der Elternbeiträge nach Betreuungsform und ‑dauer konnte Bad Vilbel annähernd ein Drittel der Aufwendungen für die Kinderbetreuung decken. [S. 287] Auch die mit den freien Trägern geschlossenen Verträge in Maintal waren beispielgebend. Sie sahen pauschale Zuschüsse je betreutem Kind vor. Damit waren die Haushaltsbelastungen für die Kommunen planbar. Zudem lag das Kostenrisiko bei dem freien Träger. [S. 284]

Schulkinder in Schulen betreuen
Schulkinder in Schulen betreuen

Für die Nachmittagsbetreuung von Schulkindern sieht Keilmann, angesichts der zu dieser Zeit oft leerstehenden Schulräume, Ansatzpunkte zur Optimierung: „Die Betreuung der Schulkinder sollte aus wirtschaftlichen Gründen außerhalb der Kindertageseinrichtung organisiert werden – am besten in den Räumen der örtlichen Schule.“ [S. 293 ff.]

Eigenverantwortlichkeit fördern – Vorsorgevollmachten nutzen

Durch Alter, Unfall oder Krankheit können Menschen die Fähigkeit verlieren, ihr Leben selbst zu gestalten. Für diese Menschen müssen vom Gericht bestellte Betreuer oder Angehörige mit Vorsorgevollmacht Verantwortung übernehmen. Durch Vorsorgevollmachten können die Betroffenen schon vorab eine Vertrauensperson als Betreuer bestimmen. Dies kann zum Beispiel der Ehepartner oder ein anderer naher Angehöriger sein. Die Vorsorgevollmachten entlasten auch die öffentlichen Haushalte. Die kommunalen Betreuungsbehörden sollten über Infoveranstaltungen und Beratungen die Vorteile der Vorsorgevollmachten darstellen. [S. 336 ff., 361 ff.]

Schlaglöcher schließen statt Haushaltslöcher aufreißen

Straßeninfrastruktur kontinuierlich erhalten
Straßeninfrastruktur kontinuierlich erhalten

Die Überörtliche Prüfung empfiehlt den Kommunen, ihre Straßeninfrastruktur kontinuierlich zu erhalten. Andernfalls führt dies zu höherem Substanzverzehr. Daraus ergeben sich umfangreichere Sanierungen mit erheblichen Kosten – insbesondere für den Bürger als Beitragszahler. Keilmann: „Die fortlaufende Instandhaltung der Straßen, Wege und Kanäle ist langfristig die sinnvollere Alternative. Das kurzfristige Einsparen von notwendigen Erhaltungsmaßnahmen rächt sich auf lange Sicht. Hier zeigt sich der Unterschied zwischen wirtschaftlichem und rein sparsamem Handeln.“ [S. 300 ff., 324 ff.]

Kontakt für Pressevertreter

Pressesprecher: Dr. Ralf Sieg
Pressestelle: Hessischer Rechnungshof
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E-Mail:ralf.sieg@rechnungshof.hessen.de